Vérification intégrée du Programme de l’Indonésie et de la Réponse au tsunami

Table des matières

• Sommaire
• 1.0 Contexte
• 2.0 Objectifs, portée et approche de la vérification
• 3.0 Critères de vérification
• 4.0 Principales constatations et recommandations
  • Programme de l'Indonésie
    • 4.1 Groupe de travail des donateurs
    • 4.2 Cadre stratégique
    • 4.3 Dépenses admissibles
  • Réponse au tsunami
    • 4.4 Programme de fonds d'équivalence
    • 4.5 Leçons apprises
    • 4.6 Conformité avec les lois environnementales
    • 4.7 Suivi relatif aux observations du Bureau du vérificateur général
• Annexe 1 : Critères de vérification
• Annexe 2 : Sommaire des recommandations et plan d'action de la direction
• Annexe 3 : Acronymes et abréviations

Sommaire

Contexte

La vérification interne du Programme de l'Indonésie était incluse dans le plan de vérification interne de 2008-2011 qui fut recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente le 16 avril 2008. À la demande du Comité de vérification, et suite à la recommandation de la Direction générale de l'Asie, la Réponse au tsunami fut ajoutée à la portée de la vérification.

Objectifs de la vérification

La vérification intégrée du Programme de l'Indonésie et de la Réponse au tsunami avait quatre objectifs :

• Évaluer le cadre des ressources humaines du Programme de l'Indonésie et de la Réponse au tsunami pour s'assurer que le personnel et l'environnement de travail nécessaires sont présents, et qu'une attention particulière est apportée au développement des capacités et du leadership;
• Évaluer le cadre de contrôle de la gestion utilisé par le Programme de l'Indonésie et la Réponse au tsunami pour identifier, choisir, mettre en œuvre et rendre compte des subventions et des accords de contribution (planification et budgétisation, gestion financière, passation de marchés, suivi et production de rapports) pour s'assurer que les fonds sont utilisés pour les fins prévues;
• Évaluer l'existence de structures organisationnelles efficaces et la répartition des rôles, autorités, responsabilités et obligations redditionnelles du personnel au siège et sur le terrain afin de constater s'ils sont définis clairement et qu'ils ont fait l'objet d'une diffusion. De même, s'assurer que les employés reconnaissent officiellement la compréhension et l'acceptation de leurs responsabilités; et
• Assurer que les projets/initiatives approuvés dans le cadre de la Réponse au tsunami respectent les exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.

Sommaire des constatations

1. L'Agence canadienne de développement international jouissait d'une excellente réputation auprès du gouvernement de l'Indonésie et des donateurs;
2. Aucun cadre stratégique précis n'était en place pour le Programme de l'Indonésie;
3. Les dépenses de fonctionnement relatives à la deuxième phase de l'Initiative de renforcement des connaissances et de dialogue sur les politiques en Indonésie ont été financées par le budget d'aide. Cela contrevenait au Guide du Conseil du Trésor sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert;
4. L'Agence canadienne de développement international a participé au Programme de fonds d'équivalence sans en assurer le suivi après le 31 mars 2009;
5. Les leçons apprises des succès de la Réponse au tsunami devaient être consignées et communiquées;
6. Les projets examinés respectaient les dispositions de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. La Réponse au tsunami était conforme aux exigences de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique; et
7. Le montant de 69 millions de dollars identifié par le Bureau du vérificateur général comme ayant été réaffecté à un poste autre que la Réponse au tsunami, lors de la phase initiale, lui fut retourné en totalité lors de l'exercice suivant.

Conclusions de la vérification

Le Programme de l'Indonésie et la Réponse au tsunami ont été bien gérés au siège et sur le terrain :

• Le cadre des ressources humaines a fait en sorte que le Programme de l'Indonésie avait le personnel nécessaire et un environnement de travail apportant une attention particulière au développement des capacités et du leadership;
• Le cadre de contrôle de la gestion, y compris la planification, la budgétisation, la gestion financière, la passation de marchés, le suivi et la production de rapports, a assuré que les fonds furent utilisés pour les fins prévues. Toutefois, des améliorations étaient requises pour garantir que les opérations n'étaient pas financées à partir du budget de l'aide;
• Une structure organisationnelle efficace est en place; la répartition des rôles, autorités, responsabilités et obligations redditionnelles du personnel au siège et sur le terrain étaient définis clairement et ont fait l'objet d'une diffusion. De même, les employés ont reconnu officiellement qu'ils comprenaient et acceptaient leurs responsabilités; et et
• Les activités de l'Agence canadienne de développement international visant à aider les personnes, collectivités, organisations de la société civile et gouvernements touchés par le tsunami respectaient la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel, en tant que dirigeant principal de la vérification, la procédure de vérification suivie et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et permettent d'appuyer l'exactitude de l'opinion exposée dans le présent rapport. Cette opinion est fondée sur un examen des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, à la lumière des critères établis et approuvés par la direction. Elle ne s'applique qu'à l'objet de cette vérification. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux lignes directrices et aux procédures de vérification interne du Conseil du Trésor et ils sont suffisants pour corroborer les constatations et les conclusions incluses dans le présent rapport de vérification interne.

1.0 Contexte

Description du Programme de l'Indonésie

Depuis 1954, l'Agence canadienne de développement international (Agence/ACDI) fournit une aide au développement en Indonésie. Le gouvernement canadien a retenu l'Indonésie au nombre de ses 20 pays partenaires du développement. Les graves problèmes de pauvreté qui sévissent en Indonésie, son importance stratégique et sa transition vers la démocratie sous-tendent les activités de l'ACDI. De 2005 à 2009, le cadre de programmation-pays (CPP) pour l'Indonésie a orienté la programmation. Il fut préparé en consultation avec l'Agence indonésienne de planification du développement (BAPPENAS) et des intervenants au Canada. En 2009-2010, une stratégie de programme-pays (SPP) est venue remplacer le CPP.

Des donateurs bilatéraux et multilatéraux fournissent de l'aide en Indonésie. Le gouvernement de l'Indonésie avait récemment préparé une stratégie de réduction de la pauvreté qui établit quatre plans d'action pour réduire la pauvreté. Le Programme de l'Indonésie (PI) de l'ACDI a été conçu pour compléter les activités des autres donateurs et appuyer les efforts de l'Indonésie visant à créer des débouchés économiques, à renforcer l'autonomie des collectivités, à améliorer les capacités des administrations locales et des organisations de la société civile, et à assurer une prestation efficace et équitable de mesures de protection sociale.

Malgré les progrès réalisés jusqu'à présent, l'Indonésie continue d'être confrontée à des défis de taille sur le plan du développement, particulièrement dans les domaines de la réduction de la pauvreté, de la prestation de services et de la décentralisation. La principale difficulté que devait surmonter l'Indonésie pour relever ces défis et obtenir les résultats de développement prévus n'était pas seulement le manque de ressources financières, mais aussi son incapacité à utiliser les ressources disponibles de façon judicieuse. Par conséquent, le gouvernement de l'Indonésie et ses partenaires du développement ont établi l'Engagement de Jakarta en faveur de l'aide au renforcement de l'efficacité - Carte routière de l'Indonésie jusqu'en 2014, qui a été adopté en janvier 2009. Cet engagement devrait permettre d'affronter les défis mentionnés ci-haut et appuyer les efforts déployés par l'Indonésie pour maximiser l'efficacité de son aide en matière de développement.

Au moment de la vérification, les deux objectifs de l'ACDI à l'égard du PI et de la Réponse au tsunami (RT) étaient les suivants :

1. Soutenir les efforts de l'Indonésie en vue de réduire sa vulnérabilité à la pauvreté, en mettant l'accent sur trois domaines: amélioration de la gouvernance à l'échelon local, croissance du secteur des petites et moyennes entreprises (PME), et accès équitable aux ressources naturelles et leur utilisation durable; et
2. Fournir une aide pertinente et harmonisée à la reconstruction, reposant sur la coordination et axée sur la demande, en mettant l'accent la gouvernance, ainsi que le redressement économique et la remise en état de l'environnement.

Les trois objectifs du programme bilatéral de développement de l'ACDI en Indonésie étaient les suivants :

1. Améliorer la qualité des services sociaux décentralisés, en particulier dans le secteur de la santé, pour assurer une prestation équitable qui tienne compte de la spécificité des sexes;
2. Ouvrir de nouvelles avenues de développement économique pour les hommes et les femmes vulnérables à la pauvreté, par des activités visant la promotion et l'essor du secteur privé, notamment de la PME; et
3. Protéger les modes de subsistance viables et en introduire de nouveaux, en veillant à un accès équitable aux ressources naturelles et à leur gestion durable.

Les budgets du PI pour les exercices examinés sont les suivants :

Exercice 2006-2007	Exercice 2007-2008	Exercice 2008-2009
29,7 M$	24,6 M$	19,6 M$

Au siège, le PI bénéficiait de huit équivalents temps plein (ETP). En février 2009, six employés canadiens (EC) et huit employés recrutés sur place (ERP) étaient affectés au PI et à la RT sur le terrain.

L'ACDI a financé 24 projets bilatéraux qui ont été mis en oeuvre par l'entremise d'organisations du secteur privé canadien, d'organisations non gouvernementales (ONG), d'établissements d'enseignement et de ministères fédéraux, provinciaux et municipaux. Au moment de la vérification, le PI ne comportait aucune approche-programme. L'Indonésie a aussi reçu de l'aide dans le cadre du Programme régional de l'ACDI en Asie du Sud-Est.

La programmation d'aide bilatérale au développement était axée sur l'île de Sulawesi. L'aide à la reconstruction post-tsunami était fournie aux provinces d'Aceh et du Nord du Sumatra à la suite du séisme et du tsunami de décembre 2004, et à l'île de Nias, qui a été touchée par un autre séisme en mars 2005. L'ACDI a élargi son programme bilatéral en Indonésie afin d'aider à fournir des services d'urgence et de reconstruction dans les provinces d'Aceh et de Nias.

Description de la Réponse au tsunami

Le séisme qui frappa l'océan Indien, le 26 décembre 2004, déclencha un tsunami qui toucha plusieurs pays, notamment l'Indonésie, le Sri Lanka, le Sud de l'Inde, les Maldives, la Thaïlande et la Somalie. Il est estimé que 227 000 personnes ont péri et que cinq millions de personnes ont eu besoin d'aide humanitaire.

La communauté internationale s'est engagée à verser plus de six milliards de dollars américains pour appuyer les secours et travaux de reconstruction liés au tsunami. De cette somme, le gouvernement du Canada a alloué 425 M$CAN à une intervention globale se poursuivant jusqu'en 2009. L'ACDI a géré 383 M$CAN de ces fonds. Quelques 213 M$CAN, qui pouvaient être égalés par le gouvernement du Canada, ont été recueillis par les 27 ONG qui participaient au Programme de fonds d'équivalence. L'ACDI a réagi au tsunami en collaborant avec des organisations multilatérales et des ONG partenaires pour acheminer l'aide du Canada et a mené des activités de reconstruction avec ses partenaires dans les régions touchées par le tsunami jusqu'à la fin de l'exercice 2008-2009. Pour orienter ces activités, l'ACDI a élaboré des stratégies de reconstruction pour l'Indonésie et le Sri Lanka en fonction des besoins à long terme définis par les gouvernements.

Les objectifs de la stratégie bilatérale de reconstruction suite au tsunami étaient les suivants : 1) améliorer la planification et la mise en oeuvre des activités de reconstruction et des services sociaux, d'une manière équitable, participative, et tenant compte de la spécificité des sexes; 2) rétablir les modes de subsistance viables et en introduire de nouveaux en appuyant les micro-entreprises et les petites et moyennes entreprises; et 3) remettre en état et utiliser de façon durable les ressources naturelles.

Les fonds liés à la RT ont été affectés de la façon suivante :

	Décaissements ($CAN)
Pays/Direction générale	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008	2008-2009	Total
Sri Lanka	500 000	5 271 121	13 385 751	31 738 472	31 336 642	82 231 986
Inde	500 000	3 300 000	4 008 594	2 687 557	1 706 745	12 202 896
Maldives	22 573	500 000	2 864 807	1 544 451	547 415	5 479 246
Indonésie	1 739 234	22 389 441	21 029 685	49 343 322	50 108 506	144 610 188
Thaïlande	250 000	-	-	-	-	250 000
DGPC	-	3 835 000	2 950 000	574 959	61 558	7 421 517
Bureau du directeur général	-	-	59 171	-	-	59 171
COMM	-	361 094	156 119	-	-	517 213
DGPMM	122 668 884	7 622 049	-	-	-	130 290 933
TOTAL	125 680 691	43 278 705	44 454 127	85 888 761	83 760 866	383 063 150

Le 31 mars 2009, un montant de 383 M$CAN, soit la totalité du budget alloué à la RT, avait été décaissé.

Au siège, trois employés étaient affectés à la RT jusqu'à la fin août 2009. En février 2009, six EC et huit ERP étaient affectés au PI et à la RT sur le terrain.

L'ACDI a appuyé 185 projets dans les pays touchés par le tsunami pour venir en aide aux collectivités dévastées. Ceux-ci peuvent être regroupés en deux catégories : 1) secours et redressement: l'aspect secours de cette phase, qui s'est achevée à la fin de 2005, englobait des activités à court terme visant à répondre aux besoins fondamentaux des gens (aide alimentaire d'urgence, eau potable, abris). Pour ce qui est de l'aspect redressement, des activités ont été menées jusqu'en mars 2009 afin de remettre en place les services locaux (services d'assainissement, électricité, transport et loi et ordre); 2) reconstruction: cet aspect englobe des activités axées sur l'aide au développement à long terme pour aider les gens à rebâtir leur vie et à satisfaire leurs besoins actuels et futurs.

La protection de l'environnement a été assurée dans le cadre de ces activités en tant que thème transversal de l'ACDI. Les projets de redressement et de reconstruction devaient respecter la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). Sur les 24 projets examinés, 14 devaient faire l'objet d'une évaluation environnementale.

Rapport du Bureau du vérificateur général lié à la Réponse au tsunami

En novembre 2005, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié un rapport à la suite de son évaluation des efforts déployés par l'ACDI pour réagir au tsunami qui a ravagé l'Asie du Sud-Est. Le rapport a permis de conclure que l'ACDI a réussi à lancer un Programme de fonds d'équivalence au coeur de cette crise; que dans l'ensemble, les accords de subvention étaient bien gérés; et que le cadre de responsabilisation de l'Agence était satisfaisant. Pendant la première année du programme quinquennal, l'approche de l'ACDI semblait être sur la bonne voie.

Toutefois, à cause du manque de temps, l'Agence n'a pas été en mesure de dépenser, avant la fin de l'exercice 2004-2005, les fonds alloués à l'origine pour les secours aux victimes du tsunami. Elle a utilisé à d'autres fins environ 69 M$CAN qui étaient destinés aux victimes. Pour compenser, l'Agence prévoyait prendre un montant équivalent à même son budget de fonctionnement régulier de 2005-2006 pour l'affecter aux secours aux sinistrés.

2.0 Objectifs, portée et approche de la vérification

Objectifs de la vérification

En novembre 2005, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié un rapport à la suite de son évaluation des efforts déployés par l'ACDI pour réagir au tsunami qui a ravagé l'Asie du Sud-Est. Le rapport a permis de conclure que l'ACDI a réussi à lancer un Programme de fonds d'équivalence au coeur de cette crise; que dans l'ensemble, les accords de subvention étaient bien gérés; et que le cadre de responsabilisation de l'Agence était satisfaisant. Pendant la première année du programme quinquennal, l'approche de l'ACDI semblait être sur la bonne voie.

Toutefois, à cause du manque de temps, l'Agence n'a pas été en mesure de dépenser, avant la fin de l'exercice 2004-2005, les fonds alloués à l'origine pour les secours aux victimes du tsunami. Elle a utilisé à d'autres fins environ 69 M$CAN qui étaient destinés aux victimes. Pour compenser, l'Agence prévoyait prendre un montant équivalent à même son budget de fonctionnement régulier de 2005-2006 pour l'affecter aux secours aux sinistrés.

La vérification interne du PI était incluse dans le plan de vérification interne de 2008-2011 qui fut recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente le 16 avril 2008. À la demande du Comité de vérification, et suite à la recommandation de la Direction générale de l'Asie, la RT fut ajoutée à la portée de la vérification.

La vérification intégrée du Programme de l'Indonésie et de la Réponse au tsunami avait quatre objectifs :

• Évaluer le cadre des ressources humaines du Programme de l'Indonésie et de la Réponse au tsunami pour s'assurer que le personnel et l'environnement de travail nécessaires sont présents, et qu'une attention particulière est apportée au développement des capacités et du leadership;
• Évaluer le cadre de contrôle de la gestion utilisé par le Programme de l'Indonésie et la Réponse au tsunami pour identifier, choisir, mettre en œuvre et rendre compte des subventions et des accords de contribution (planification et budgétisation, gestion financière, passation de marchés, suivi et production de rapports) pour s'assurer que les fonds sont utilisés pour les fins prévues;
• Évaluer l'existence de structures organisationnelles efficaces et la répartition des rôles, autorités, responsabilités et obligations redditionnelles du personnel au siège et sur le terrain afin de constater s'ils sont définis clairement et qu'ils ont fait l'objet d'une diffusion. De même, s'assurer que les employés reconnaissent officiellement la compréhension et l'acceptation de leurs responsabilités;
• Assurer que les projets/initiatives approuvés dans le cadre de la Réponse au tsunami respectent les exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.

Portée de la vérification

Pour la composante du PI, la vérification portait sur les exercices 2006-2009. Une vérification sur le terrain a été menée au siège de l'ACDI et en Indonésie (principalement à Jakarta et à Sulawesi).

Pour la composante de la RT, la vérification portait sur les exercices 2004-2009. Une vérification sur le terrain au siège de l'ACDI et en Indonésie (principalement à Jakarta et à Aceh).

Dans les deux cas, on a eu recours à des critères inspirés des lignes directrices du Bureau du contrôleur général du Canada sur les éléments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG). Dans la mesure du possible, le volet de la vérification de la RT reposait sur le travail dont le BVG a fait rapport en 2005.

Approche de la vérification

Les dix éléments du CRG ont été évalués pendant la phase de planification. En fonction de l'examen préliminaire, trois thèmes de vérification principaux ont été établis: les personnes, la gérance et la responsabilisation. Un quatrième thème a été retenu pour la RT : le respect de la LCEE et de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.

La vérification comprenait une analyse des entrevues et réunions, ainsi qu'un examen de la documentation. Les entrevues et réunions menées au siège et sur le terrain incluaient :

• Des représentants du gouvernement du Canada afin d'obtenir un aperçu du contexte politique local et de la participation aux projets de l'ACDI, de même que de l'information sur le rôle de l'ACDI en Indonésie;
• Des représentants du gouvernement de l'Indonésie afin d'obtenir leurs opinions au sujet des programmes de l'ACDI et de leurs relations avec les donateurs et plus précisément avec l'ACDI;
• Des donateurs et de leur groupe de travail afin d'obtenir leurs opinions et de comprendre leur rôle, responsabilités, stratégies, mesures prises, participation aux projets de l'ACDI et relations avec celle-ci;
• Des représentants locaux d'agences d'exécution canadiennes afin d'obtenir de l'information de première main et de connaître leur rôle dans la planification et la réalisation de projets et d'activités de projet, leur participation aux projets de l'ACDI et leurs relations avec celle-ci; et
• Des bénéficiaires indonésiens afin d'obtenir leurs opinions et d'apprendre sur leur rôle dans les projets et leurs relations avec les partenaires de l'ACDI.

L'examen de la documentation portait, entre autres, sur les politiques de l'ACDI, les informations opérationnelles pertinentes et les dossiers de projets. Un échantillon discrétionnaire de sept projets pour le PI et de quatre pour la RT fut sélectionné. Des visites sur le terrain ont eu lieu pour les projets de l'échantillon. Deux autres visites ont été effectuées pour le PI, ainsi que trois autres visites pour la RT pour évaluer la conformité avec la LCEE. Les critères de sélection comprenaient le type de modalités, la taille du projet selon le budget, le type de bénéficiaire, l'état du projet, l'emplacement géographique et le secteur.

3.0 Critères de vérification

Les critères utilisés pour vérifier le PI et la RT se trouvent à l'Annexe 1 : Critères de vérification. Ils reposaient sur les principales mesures de contrôle définies lors de la phase de planification, examinées et convenues par la direction du PI et de la RT.

4.0 Principales constatations et recommandations

Programme de l'Indonésie

4.1 Groupe de travail des donateurs

L'Agence canadienne de développement international jouissait d'une excellente réputation auprès du gouvernement de l'Indonésie et des donateurs.

L'ACDI et d'autres donateurs collaborent avec le gouvernement de l'Indonésie par l'entremise du Groupe de travail des donateurs sur la décentralisation, dont l'ACDI assure la présidence et la coordination depuis mai 2005. En outre, le mécanisme multidonateurs de soutien à la décentralisation, créé en 2004, est un mécanisme qu'utilise désormais le gouvernement indonésien pour gérer le dialogue avec les donateurs de manière plus systématique et structurée; plus particulièrement, ce mécanisme favorise l'harmonisation entre les donateurs, conformément à la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide.

Au cours de la vérification sur le terrain, des partenaires ont affirmé que, même si l'ACDI n'est pas l'un des plus grands donateurs, elle est très respectée, tant par le gouvernement indonésien que par les donateurs. L'Agence joue un rôle de premier plan dans la coordination entre les donateurs et la promotion de l'harmonisation.

Les donateurs et le gouvernement de l'Indonésie avaient fait mention du personnel professionnel, expérimenté et hautement compétent qui travaillait à l'ambassade et sur le terrain. Le travail de l'ACDI relativement au tsunami a aussi été chaudement applaudi. Face aux besoins incommensurables, l'ACDI a réagi rapidement. Le rôle qu'elle a joué dans la coordination des secours à Aceh a été reconnu par le gouvernement indonésien et, surtout, l'Agence de réhabilitation et de reconstruction d'Aceh et Nias.

4.2 Cadre stratégique

Aucun cadre stratégique précis n'était en place pour le Programme de l'Indonésie.

Les responsables du PI ont conçu le CPP 2005-2009 en consultation avec la BAPPENAS et les intervenants au Canada. L'objectif du CPP était d'appuyer les projets de l'Indonésie visant à réduire la vulnérabilité à la pauvreté au moyen de différentes activités: amélioration de la gouvernance au niveau décentralisé; expansion du secteur des petites et moyennes entreprises; utilisation durable des ressources naturelles et accès équitable à ces ressources.

En août 2007, les responsables du PI, en collaboration avec le président de l'ACDI, ont mené un examen de portefeuille et se sont entendus sur de grandes lignes directrices pour la programmation jusqu'en 2011. En juin 2008, une SPP a été transmise à la ministre de la Coopération internationale.

La stratégie comportait un budget d'aide de 71 millions de dollars pour les exercices 2008-2011, ainsi qu'un montant de 61 millions de dollars en 2008-2009 pour la reconstruction post-tsunami. La grande différence entre le CPP et la SPP était la suivante: le premier englobait trois secteurs de concentration (mentionnés auparavant), et la seconde ciblait deux secteurs, soit la gouvernance démocratique et la viabilité de l'environnement. Le Sulawesi était la région de concentration géographique. La stratégie visait, entre autres, la dernière année du RT. Elle ne comportait aucun investissement dans le secteur des petites et moyennes entreprises, contrairement au CPP qui en faisait un important secteur de concentration.

Au niveau de l'Agence, le PI était l'un des vingt programmes de concentration qui ont soumis leur stratégie-pays 2009 à la ministre. Une fois ces stratégies examinées, on se penchera sur les budgets triennaux continus (2009-2010) pour les vingt pays de concentration. Au moment de la vérification, le nouveau processus de planification stratégique était en cours. Aucun CPP n'était approuvé à l'Agence au-delà de 2009. Dans le cadre du nouveau processus, on laissait entendre que trois documents seraient produits pour chaque programme-pays: un CPP abrégé (plan quinquennal approuvé par la présidente), une SPP (examinée par la ministre) et la fiche annuelle de rendement du pays (un document de deux pages destiné au public).

Lors de l'examen de la Carte routière des processus opérationnels le 15 avril 2009, il n'a pas été fait mention du nouveau processus, mais il a été dit que le CPP complet demeure le principal document de planification d'un programme-pays.

Les entrevues menées auprès des employés au siège et sur le terrain ont révélé une certaine confusion, car on ne savait pas si le CPP ou la SPP était le document stratégique cadre. Lors des consultations bilatérales, le CPP était identifié comme document officiel et les employés de l'ACDI étaient invités à ne pas se référer à la SPP. Cette dernière devait toutefois devenir le document officiel de planification à partir de 2008-2009. Des messages contradictoires ont été transmis aux employés quant au cadre stratégique en vigueur, ce qui a créé de la confusion chez les employés et les partenaires.

Les directives de l'Agence concernant l'élaboration du cadre stratégique du pays n'étaient pas claires. Les gestionnaires et les employés du programme ne comprenaient pas très bien quelle politique cadre devait être communiquée aux partenaires et adoptée pour planifier et harmoniser les nouvelles initiatives.

Recommandation 1

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait communiquer le processus actuel de planification stratégique aux gestionnaires et employés de l'ACDI.

Recommandation 2

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait demander au Groupe des affaires opérationnelles de mettre à jour la Carte routière pour tenir compte de la nouvelle terminologie et du nouveau processus de planification stratégique.

4.3 Dépenses admissibles

Les dépenses de fonctionnement relatives à la deuxième phase de l'Initiative de renforcement des connaissances et de dialogue sur les politiques en Indonésie ont été financées par le budget d'aide. Cela contrevenait au Guide du Conseil du Trésor sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert.

Le budget d'aide de l'ACDI est voté séparément du budget de fonctionnement et ne doit pas servir à financer les dépenses de fonctionnement de l'ACDI. Cette dernière a conçu un Guide des dépenses d'aide admissibles en mars 2002 (révisé en juillet 2009) pour aider à déterminer si une dépense donnée ou une catégorie de dépenses doit être imputée au budget d'aide ou au budget de fonctionnement. Le guide a été produit à la suite de la recommandation émise par le Conseil du Trésor (CT) selon laquelle le pouvoir relatif aux dépenses spéciales liées aux programmes et aux projets (DSPP) devait prendre fin le 31 mars 2002. Le guide devait aider les employés de l'ACDI à prendre des décisions en fonction d'un nouveau processus, à compter du 1^er avril 2002, lorsque le pouvoir en matière de DSPP n'existerait plus.

Selon la liste de contrôle du Guide sur les dépenses d'aide admissibles, l'Agence ne devrait pas bénéficier directement de l'acquisition d'un bien ou d'un service. Dans le contexte de la mise en oeuvre d'un programme ou de la prestation d'un service, les services ne font pas partie des tâches des employés de l'ACDI telles qu'elles sont définies dans les descriptions de travail. À la Section 4.0 - Principales constatations et recommandations - du Guide sur les dépenses d'aide admissibles, il est dit que « les coûts des ressources nécessaires au remplacement du personnel de l'ACDI [ne peuvent être imputés au budget d'aide] », conformément au Guide du CT sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert.

Dans le cadre du PI, un projet de 500 000 $, soit la deuxième phase de l'Initiative de renforcement des connaissances et de dialogue sur les politiques en Indonésie (IRCDP), a été conçu. Ce projet a été approuvé en juin 2004; il a récemment été prolongé jusqu'en juin 2010 et son budget a été majoré de 95 000 $. Selon la description du projet, « [à la suite] de la cessation du pouvoir relatif aux dépenses spéciales liées aux programmes et aux projets en 2002, une nouvelle catégorie de dépenses a été conçue pour soutenir les activités de renforcement des connaissances qui appuient les décisions de l'ACDI en matière de politiques et de programmes ».

Aucune unité d'appui au programme (UAP) n'est associée au PI, mais certaines des activités financées dans le cadre de l'IRCDP ressemblent à celles qui font souvent partie des plans de travail approuvés des UAP et qui sont menées par des employés ou des consultants embauchés à contrat par les UAP. Le financement des UAP provient habituellement du budget d'aide.

Un examen des dossiers au siège et des entrevues menées auprès d'employés au siège et sur le terrain ont révélé que certaines des activités financées dans le cadre de l'IRCDP appartiendraient davantage à la catégorie des dépenses financées par le budget de fonctionnement.

Entre autres activités financées dans le cadre de l'IRCDP, mentionnons la passation d'un contrat avec un conseiller local en égalité entre les sexes. On prévoyait également recruter un conseiller local en environnement. Les consultants ont été retenus pour tenir des ateliers sur la gestion axée sur les résultats et concevoir un cadre de mesure du rendement, y compris un cadre de résultats stratégiques et un cadre d'évaluation des résultats. Ces activités seraient normalement imputées au budget de fonctionnement, mais comme elles étaient financées par le projet, des fonds d'aide ont été utilisés. Ces exemples démontrent des cas où des fonds d'aide ont pu être utilisés à mauvais escient pour couvrir des dépenses de fonctionnement, ce qui contrevient au Guide sur les dépenses d'aide admissibles et au Guide du CT sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert.

Recommandation 3

La directrice générale de la Direction des Philippines, de l'Indonésie, du Programme régional, du Sri Lanka et du Népal devrait appliquer le Guide du CT sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert au moment de décider de l'utilisation de fonds d'aide ou de fonctionnement pour que les décisions y soient conformes.

Recommandation 4

La dirigeante principale des finances devrait revoir le Guide sur les dépenses d'aide admissibles à la lumière de la Politique révisée sur les paiements de transfert et examiner l'utilisation de fonds axés sur le savoir pour couvrir ces dépenses, lesquelles devraient être imputées au budget de fonctionnement.

Réponse au tsunami

4.4 Programme de fonds d'équivalence

L'Agence canadienne de développement international a participé au Programme de fonds d'équivalence sans en assurer le suivi après le 31 mars 2009.

La générosité des Canadiens quant au tsunami qui a frappé l'océan Indien en 2004 a joué un rôle clé dans le programme de secours et de reconstruction post-tsunami de l'ACDI. Cette générosité, combinée à la contribution du gouvernement du Canada, a placé le Canada au septième rang parmi les pays donateurs.

Le 29 décembre 2004, le Canada s'est engagé à verser 40 millions de dollars pour des secours d'urgence. De même, des ONG comme la Croix-Rouge avaient déjà débuté à recueillir des dons. Le 30 décembre 2004, les dons versés aux ONG avaient atteint un niveau sans précédent. Le gouvernement du Canada a réagi en mettant en place un Programme de fonds d'équivalence.

Dans le cadre de ce programme, le gouvernement du Canada s'engageait à verser une contribution égale aux dons versés par les Canadiens et destinés à venir en aide aux sinistrés du tsunami qui a frappé l'océan Indien en 2004. Partie intégrante de l'engagement du Canada à l'égard des victimes du tsunami, le Programme de fonds d'équivalence a servi à la fois de réponse aux intérêts des Canadiens ordinaires et de catalyseur pour inciter à une plus grande générosité.

L'engagement visait 23 partenaires du Programme de fonds d'équivalence qui possédaient une expérience de secours aux sinistrés et étaient présents dans les pays dévastés - des critères qui contribueraient à garantir l'utilisation efficace des dons versés - et auxquels les Canadiens pourraient faire des dons. Le gouvernement du Canada a versé une contribution égale aux dons des Canadiens, soit 213 millions de dollars, ce qui a permis non seulement de fournir un financement de base aux ONG pour les secours d'urgence, mais aussi d'appuyer la reconstruction au cours des quatre années suivantes.

Lorsque les fonds d'équivalence ont été versés aux ONG, il y avait une mise en garde selon laquelle tous les fonds devaient être décaissés avant la date limite du 31 mars 2009. À cette date, les fonds de l'ACDI pour les victimes du tsunami avaient été décaissés; il ne restait que quelques retenues à payer. Les ONG ont laissé savoir qu'elles avaient acheminé, avant le 31 mars, la totalité des fonds de l'ACDI aux régions touchées, mais qu'une partie des dons recueillis auprès des Canadiens n'avaient pas encore été décaissés. Le Programme de fonds d'équivalence du gouvernement canadien reposait sur l'hypothèse selon laquelle les fonds recueillis par les ONG seraient utilisés pour venir en aide aux sinistrés. La responsabilité pour l'utilisation précise de ces fonds incombait aux ONG qui devaient montrer, à la demande de l'ACDI, que ces fonds avaient en effet été utilisés pour soutenir les activités de secours et de relèvement. Les ONG se sont engagées à consacrer tous les fonds amassés aux activités de secours, mais personne n'a assuré le suivi. L'ACDI n'assurera plus le suivi des projets après le 31 mars 2009; elle n'aura donc pas l'assurance que tous les fonds d'équivalence de l'ACDI sont utilisés pour venir en aide aux sinistrés.

Recommandation 5

À l'avenir, le vice-président principal des Programmes géographiques devrait veiller à ce qu'un processus de suivi soit intégré dans les initiatives de financement de contrepartie entre l'ACDI et ses ONG partenaires jusqu'à ce que tous les fonds aient été décaissés.

4.5 Leçons apprises

Les leçons apprises des succès de la Réponse au tsunami devaient être consignées et communiquées.

Le matin du 26 décembre 2004, un séisme survenu au large des côtes de la province d'Aceh en Indonésie a causé une rupture du fond marin et provoqué d'importants raz-de-marée (ou tsunamis) dans l'océan Indien. Des vagues d'une hauteur de 30 mètres se sont abattues sur les côtes des pays aux abords de l'océan. Malgré qu'il n'y ait pas eu de précédent sur lequel se fonder, l'aide de l'ACDI aux personnes, collectivités, gouvernements et organisations civiles touchés par le tsunami a été immédiate, efficace et grandement appréciée.

Plusieurs partenaires canadiens, qui travaillaient dans ces régions au moment où le tsunami a frappé, ont réagi sur-le-champ. Ils ont porté secours aux survivants, distribué du matériel d'urgence et aidé les personnes déplacées. Au Canada et sur le terrain, les employés de l'ACDI ont retroussé leurs manches.

L'ACDI a mis en place des processus novateurs pour assurer le transfert rapide des fonds aux populations dans le besoin, sans compromettre le processus de diligence raisonnable. Les employés de l'Agence ont été mobilisés pour acheminer l'aide promise par le gouvernement. De nouveaux mécanismes de coordination ont été créés pour assurer la coopération interministérielle et des processus à long terme ont été mis au point pour garantir l'efficacité de la programmation tout au long de la période d'intervention de quatre ans. En quelques jours, les employés de l'ACDI ont réussi à mettre sur pied plusieurs opérations de secours aux sinistrés, avec l'appui de tous les paliers. Au cours de la période d'intervention, l'ACDI a également recensé plusieurs obstacles imprévus, notamment l'afflux massif de donateurs et de fonds, ainsi que la nécessité d'assurer une rigoureuse coordination.

La RT s'est révélée une situation unique et très exigeante de laquelle l'ACDI et ses partenaires pouvaient tirer d'importantes leçons. L'ACDI a trouvé des moyens de livrer la marchandise malgré des conditions très difficiles. Certaines leçons méritaient d'être consignées et communiquées au cas où une autre catastrophe de cette ampleur se produirait. Néanmoins, pour cela, il faut veiller à documenter officiellement les leçons apprises.

Recommandation 6

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait veiller à ce qu'un document sur les meilleures pratiques et les leçons apprises soit préparé pour l'ACDI et ses partenaires afin d'illustrer les mesures qui ont été prises et les problèmes qui sont survenus suite à ce désastre naturel.

4.6 Conformité avec les lois environnementales

Les projets examinés respectaient les dispositions de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. La Réponse au tsunami était conforme aux exigences de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.

La conformité avec la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale était requise lors des activités de relèvement et de reconstruction, et ce, pour toutes les initiatives financées par l'ACDI.

Un examen portant sur 24 projets a révélé que 14 d'entre eux ont nécessité une évaluation environnementale. Dans chaque cas, une évaluation a été effectuée et consignée. Une évaluation environnementale stratégique a permis de répondre à l'exigence relative de la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique pour la RT en tant que programme. L'ACDI a également déterminé qu'elle pouvait se fier aux processus d'évaluation environnementale du gouvernement de l'Indonésie. De plus, les procédures d'évaluation environnementale de la Société canadienne de la Croix-Rouge et de l'Agence de reconstruction pour Aceh et Nias ont été examinées et jugées valides, confirmant ainsi l'appui aux objectifs de l'ACDI en matière d'environnement.

4.7 Suivi relatif aux observations du Bureau du vérificateur général

Le montant de 69 millions de dollars identifié par le Bureau du vérificateur général comme ayant été réaffecté à un poste autre que la Réponse au tsunami, lors de la phase initiale, lui fut retourné en totalité lors de l'exercice suivant.

En novembre 2005, le rapport du vérificateur général spécifiait que l'ACDI a bien géré l'aide aux victimes du tsunami pendant la phase initiale et qu'elle a agi de façon responsable. Cependant, elle n'a pas réussi à dépenser tous les fonds initiaux prévus à cette fin avant la fin de l'exercice 2004-2005. Elle a décaissé environ 69 millions de dollars de ces fonds pour d'autres activités, mais entendait consacrer ce montant aux secours aux sinistrés dans son budget de 2005-2006.

Les fonds détournés de la RT vers d'autres programmes lors de la phase initiale ont été retournés en totalité au programme dans le budget de 2005-2006, tel que commandé par le Bureau du vérificateur général. Le 31 mars 2009, 383 millions de dollars (ou 100 % du budget de la RT) avaient été décaissés.

Annexe 1: Critères de vérification

Critères	Largement satisfaits	Partiellement satisfaits	Non satisfaits
1. La planification des ressources humaines pour le PI et la RT est alignée sur les plans en ressources humaines de la Direction générale et sur les priorités opérationnelles de l'Agence, et plus particulièrement sur les objectifs du CPP de l'Indonésie et des objectifs de la TR.	x
2. Les activités de recrutement, d'embauche et d'avancement répondent aux besoins actuels et à venir du PI et de la RT.	x
3. Il existe des processus clairs de planification et d'établissement de budget pour le PI et la RT, y compris un processus d'examen au sein du PI, de la RT et de l'ACDI.		x
4. Le PI et la RT documentent les motifs des décisions de financement, y compris le recours à des institutions multilatérales et aux fonds de subventions.		x
5. Un processus bien établi de diligence raisonnable est appliqué aux décisions de financement, comme la sélection du bénéficiaire, et au montant du financement proposé.	x
6. Il existe un processus officieux d'approbation pour la sélection du bénéficiaire qui est conforme à l'instrument de délégation des pouvoirs et aux modalités approuvées pour les paiements de transfert.	x
7. L'engagement des fonds pour l'accord de financement (accord de subvention ou de contribution) est fait conformément à l'instrument de délégation des pouvoirs (article 32 de la LGFP), à la Politique du CT sur le contrôle des engagements et aux procédures de l'Agence.	x
8. L'accord de financement (accord de subvention ou de contribution) est préparé conformément à la Politique du CT et est signé dans le respect de la délégation des pouvoirs.	x
9. Le processus de vérification des comptes qui survient avant le versement d'un paiement est effectué par des personnes autres que les personnes ayant le pouvoir de signature et conformément à la Politique du CT sur la vérification des comptes et aux politiques et procédures de l'ACDI.	x
10. Dans le cadre du PI et de la RT, on s'assure que les données financières sont bien codées et qu'elles sont saisies correctement dans le Système d'information de l'Agence.	x
11. Le pouvoir de dépenser (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques) est exercé suivant un processus de diligence raisonnable documenté et en conformité avec la délégation des pouvoirs.	x
12. Les rapports financiers sont exacts; ils comparent les dépenses prévues et les dépenses réelles, comportent une analyse des écarts et sont conformes à la Politique du CT sur le contrôle des engagements.	x
13. Les rôles et les responsabilités du personnel du PI et de la RT, ainsi que du personnel sur le terrain, sont clairement définis.	x
14. Les pouvoirs de signature au sein du PI et de la RT sont exacts, actualisés et dûment exercés.	x
15. Une structure organisationnelle claire et efficace est établie et documentée.	x
16. Les projets mis en oeuvre dans le cadre de la RT sont conformes aux exigences de la LCEE.	x
17. Les politiques, les plans et les programmes approuvés aux termes ou à l'appui de la RT sont conformes aux exigences énoncées dans la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale stratégique.	x

Annexe 2: Sommaire des recommandations et plan d'action de la direction

Recommandations	Responsabilités	Plans d'action de la direction	Échéances
1. Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait communiquer le processus actuel de planification stratégique aux gestionnaires et employés de l'ACDI.	Vice-président principal des Programmes géographiques	Le processus actuel de planification stratégique sera communiqué aux gestionnaires et employés de l'ACDI lors de diverses réunions du Groupe de gestion et des employés de la direction générale.	31 décembre 2009
2. Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait demander au Groupe des affaires opérationnelles de mettre à jour la Carte routière pour tenir compte de la nouvelle terminologie et du nouveau processus de planification stratégique.	Vice-président principal des Programmes géographiques	La Carte routière de l'ACDI sera régulièrement mise à jour pour tenir compte de la nouvelle terminologie et du nouveau processus de planification stratégique.	31 décembre 2009
3. La directrice générale de la Direction des Philippines, de l'Indonésie, du Programme régional, du Sri Lanka et du Népal devrait appliquer le Guide du CT sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert au moment de décider de l'utilisation de fonds d'aide ou de fonctionnement pour que les décisions y soient conformes.	Directrice générale de la Direction des Philippines, de l'Indonésie, du Programme régional, du Sri Lanka et du Népal	La Directrice générale de la Direction des Philippines, de l'Indonésie, du Programme régional, du Sri Lanka et du Népal clarifiera l'interprétation quant aux produits axés sur le savoir, et ce, au moment de prendre les décisions concernant l'utilisation de fonds d'aide ou de fonds de fonctionnement afin de garantir la conformité avec les lignes directrices du CT.	31 décembre 2009
4. La dirigeante principale des finances devrait revoir le Guide sur les dépenses d'aide admissibles à la lumière de la Politique révisée sur les paiements de transfert et examiner l'utilisation de fonds axés sur le savoir pour couvrir ces dépenses, lesquelles devraient être imputées au budget de fonctionnement.	Le Groupe des politiques financières revoit actuellement le Guide sur les dépenses d'aide admissibles. Les dépenses liées aux fonds axés sur le savoir seront analysées et des conseils clairs seront fournis quant à leur utilisation appropriée.	31 décembre 2009
5. À l'avenir, le vice-président principal des Programmes géographiques devrait veiller à ce qu'un processus de suivi soit intégré dans les initiatives de financement de contrepartie entre l'ACDI et ses ONG partenaires jusqu'à ce que tous les fonds aient été décaissés.	Vice-président principal des Programmes géographiques	Le vice-président principal des Programmes géographiques mettra en place des mesures pour assurer le suivi et faire en sorte que les fonds soient entièrement décaissés, tel que prévu pour un prochain Programme de fonds d'équivalence. Elles seront conçues dans le cadre de l'initiative sur les meilleures pratiques et leçons apprises qui est mentionnée sous la sixième recommandation.	30 septembre 2010
6. Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait veiller à ce qu'un document sur les meilleures pratiques et les leçons apprises soit préparé pour l'ACDI et ses partenaires afin d'illustrer les mesures qui ont été prises et les problèmes qui sont survenus suite à ce désastre naturel.	Vice-président principal des Programmes géographiques	Avec l'appui de la Direction de l'évaluation et d'autres unités compétentes de l'Agence, le vice-président principal des Programmes géographiques veillera à ce qu'un examen des meilleures pratiques et leçons apprises de la Réponse au tsunami et d'autres catastrophes récentes soit complété et qu'un document sommaire soit préparé afin de mieux éclairer les interventions à venir.	30 septembre 2010

Annexe 3: Acronymes et abréviations

ACDI

Agence canadienne de développement international

Agence

Agence canadienne de développement international

BAPPENAS

Agence indonésienne de planification du développement

BVG

Bureau du vérificateur général

CPP

Cadre de programmation-pays

CRG

Cadre de responsabilisation de gestion

CT

Conseil du Trésor

DGPC

Direction générale du partenariat canadien

DSPP

Dépenses spéciales liées aux programmes et aux projets

EC

Employé canadien

EE

Évaluation environnementale

ERP

Employé recruté sur place

ETP

Équivalent temps plein

GCI

Groupe consultatif sur l'Indonésie

LCEE

Loi canadienne sur l'évaluation environnementale

ONG

Organisation non gouvernementale

PI

Programme de l'Indonésie

PM

Administration de programme (classification de poste)

PME

Petites et moyennes entreprises

RT

Réponse au tsunami

SPP

Stratégie de programme-pays

UAP

Unité d'appui au programme

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Formats de rechange

Note : Si vous ne pouvez accéder au format de rechange, veuillez visiter la page d'Aide.

Vérification intégrée du Programme de l'Indonésie et de la Réponse au tsunami (PDF 193.82 Ko, 24 pages)