Examen des programmes de gouvernance de l'ACDI - Rapport de synthèse

Table des matières

• Note de présentation
• Sommaire
  • Contexte
  • Constatations
  • Recommandations

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Note de présentation

Au cours des quinze dernières années, la gouvernance a constitué un secteur important des programmes de coopération au développement à l'échelle internationale. De 1995 à 2005, l'Agence a injecté entre 3,4 et 3,8 milliards de dollars dans des initiatives codées dans la catégorie « gouvernance ». On a commandé une évaluation de la gestion et des résultats des programmes de gouvernance de l'ACDI. Les résultats de cette évaluation ont démontré que la politique de l'Agence de 1996 concernant les droits de la personne, la démocratisation et la bonne gouvernance (DPDBG) est jugée très judicieuse au sein de l'ACDI comme à l'extérieur. Cette politique est toujours en vigueur. L'évaluation a également permis de conclure qu'il existe un écart considérable entre la politique et sa mise en oeuvre. La gestion et l'exécution des programmes de gouvernance n'ont pas été aussi efficaces qu'elles auraient pu l'être en raison de l'absence de certains des outils de programmation essentiels et de lacunes au chapitre des capacités de l'Agence dans ce secteur.

Dans le cadre de l'évaluation, l'approche de l'ACDI a été comparée à celles du ministère du Développement international (DFID), de l'Agence américaine pour le développement international (USAID) et de l'Agence suédoise pour le développement international (SIDA). Les trois agences ont fourni une orientation claire, ont renforcé les capacités et ont élaboré des outils de programmation. Toutefois, elles ont de la difficulté, comme l'ACDI, à démontrer des résultats au niveau du programme.

L'ACDI est d'accord avec les constatations et les recommandations contenues dans l'évaluation et a commencé à corriger les lacunes qui y sont relevées. Elle a établi un réseau d'échange de pratiques, a évalué les capacités du Canada, a élaboré des outils et a diffusé des connaissances au sein de l'ACDI. Le comité d'évaluation a discuté de l'évaluation et de la réponse de la gestion et les a approuvées.

Sommaire

Contexte

Le secteur de la coopération au développement reconnaît de plus en plus la gouvernance comme un élément clé de la programmation. En 1996, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) rendait officiel son engagement à l'égard de la gouvernance en adoptant la Politique concernant les droits de la personne, la démocratisation et la bonne gouvernance (DPDBG). L'ACDI cherchait ainsi à renforcer le rôle et la capacité de la société civile dans les pays en développement, afin d'augmenter la participation de la population à la prise de décisions; les institutions démocratiques, afin de définir et de soutenir des façons responsables de gouverner; les compétences du secteur public, de manière à favoriser l'exercice efficace, intègre et responsable du pouvoir; les capacités d'organisations qui protègent les droits de la personne et en font la promotion, afin de rehausser la capacité de chacune des sociétés à s'attaquer aux préoccupations en matière de droits de la personne et de renforcer la sécurité des personnes; la volonté des dirigeants de respecter les droits, de gouverner de manière démocratique et de gérer efficacement les affaires publiques. De 1995-1996 à 2004-2005, l'Agence a injecté entre 3,4 et 3,8 milliards de dollars dans plus de 3 000 initiatives codées dans la catégorie « gouvernance ».

En 2005, la Direction générale de la gestion du rendement et des connaissances (DGGRC) et la Direction générale des politiques (DGP) de l'Agence ont effectué un examen de l'évaluabilité qui avait pour but : de donner un aperçu des investissements dans le secteur des DPDBG; d'évaluer l'accessibilité des données permettant de déterminer l'efficacité des programmes sur la gouvernance mis en oeuvre entre 1995-1996 et 2004-2005; de définir une portée réaliste pour une éventuelle évaluation. L'exercice a permis de conclure que les données saisies dans les divers systèmes de l'Agence ne permettraient pas de faire une évaluation rentable.

Sur la base de ces conclusions, on a commandé une analyse de l'efficacité des activités de planification, de mise en oeuvre et de suivi des programmes de l'Agence dans le domaine des DPDBG sur une période de dix ans (de 1995-1996 à 2004-2005).

Parallèlement à cette analyse, on a examiné deux portefeuilles (réforme du secteur public ― RSP ― et démocratisation), pour déterminer comment on pourrait utiliser les leçons retenues et les résultats obtenus pour améliorer l'efficacité de la préparation, de la programmation et de la mise en oeuvre. Globalement, ces deux secteurs représentent environ 80 % de tous les investissements dans les programmes de DPDBG.

L'approche de l'Agence a aussi été comparée à celles de trois autres organismes de coopération au développement, à savoir l'Agence américaine pour le développement international (USAID), le ministère du Développement international (DFID) du Royaume-Uni et l'Agence suédoise de coopération internationale au développement (SIDA).

Le présent rapport résume les constatations et recommandations de quatre examens^{Note de bas de page 1} visant à évaluer les programmes en matière de DPDBG exécutés par l'Agence de 1995-1996 à 2004-2005. Avec la politique de 1996 concernant les DPDBG en toile de fond, le rapport évalue les méthodes adoptées par l'Agence pour la mise en oeuvre de la Politique. Les constatations et recommandations sont énoncées ci-après.

Constatations

Contexte et planification

• Initialement, la politique de 1996 concernant les DPDBG était considérée comme une approche de gouvernance novatrice qui permettait la décentralisation de la programmation, l'établissement de liens avec les politiques nationales en facilitant l'harmonisation des activités de l'ACDI avec celles d'autres ministères du gouvernement fédéral ainsi que la mise en valeur du dialogue sur les politiques;
• Le changement de garde au niveau politique et au sein de la haute direction de l'ACDI a favorisé une réorientation des principaux objectifs stratégiques;
• Les directions générales de programmes de l'ACDI désignent la gouvernance comme un élément clé de leur programmation, mais elles ne disent pas si la politique complique ou facilite leur processus décisionnel;
• Il existe peu de ressources techniques (ressources humaines et outils) pour orienter la planification des activités de gouvernance, tant au sein de l'Agence que dans le cadre des programmes-pays.

Mise en oeuvre

• Une grande partie des dépenses de l'Agence est consacrée à la gouvernance. De 1995-1996 à 2004-2005, l'ACDI a versé entre 3,4 et 3,8 milliards de dollars au titre de l'aide au développement^{Note de bas de page 2}, et les décaissements annuels affichent une croissance constante depuis dix ans. Malheureusement, l'exactitude et la fiabilité des données laissent à désirer;
• Les initiatives suivantes bénéficient d'une aide financière : réforme du secteur public, démocratisation, protection et promotion des droits de la personne, protection des enfants et promotion de la bonne gouvernance;
• Les rapports de consultation en matière de gouvernance s'établissent à divers échelons de l'Agence, mais ne sont pas gérés à un échelon supérieur;
• Une culture qui favorise les structures organisationnelles verticales, et un climat de frustration à l'égard de l'efficacité et de l'utilité des systèmes de soutien administratif de l'Agence en matière de programmation, y compris les ressources humaines, les technologies de l'information (codage) et la communication, entre autres, ont grandement nui à la gestion efficace et rentable de la Politique;
• Le secteur de la gouvernance est fortement influencé par la dimension politique et caractérisé par des risques importants. Dans les directions générales de programmes, on a observé une tendance à opter pour une stratégie de minimisation du risque lors de la conception des projets, ce qui a donné lieu à l'élaboration de projets qui ne tiennent pas compte des problèmes (p. ex. la dynamique et les pressions contradictoires dans les pays hôtes);
• La gouvernance est un secteur d'activité complexe où les connaissances locales et institutionnelles sont essentielles à la conceptualisation et à la concrétisation d'initiatives de programmation. Il faut investir des sommes considérables dans l'analyse préliminaire afin de permettre la prise de décisions éclairées. Dans l'ensemble, contrairement à d'autres grands organismes internationaux d'aide au développement, l'ACDI n'a pas fait une priorité des investissements dans ce type d'activités;
• Bien que la haute direction de l'Agence parle d'investissements dans l'apprentissage et l'acquisition de connaissances, l'analyse du portefeuille et les commentaires recueillis auprès du personnel de l'ACDI révèlent que les responsables de la conception et de la mise en oeuvre des projets ne sont pas encouragés à s'inspirer des expériences passées en matière de programmation;
• La lourdeur de la méthode standard d'exécution des projets ne se prête pas aux interventions en matière de gouvernance. Il faut souvent jusqu'à deux ans avant qu'un projet soit mis en oeuvre, et la structure ne permet pas de s'adapter à l'évolution rapide du contexte dans lequel s'inscrivent les activités de gouvernance.

Mesures de contrôle : Suivi et évaluation

• Divers secteurs de l'Agence sont responsables de la mise en oeuvre de la politique et de la présentation de rapports connexes, ce qui crée une certaine confusion;
• Les systèmes de données ne permettent pas de regrouper l'information relative aux deux secteurs de gouvernance de l'Agence, à savoir la programmation et l'aide aux institutions;
• Les cadres de gestion axée sur les résultats (GR) utilisés par l'ACDI sont mal adaptés au contexte dans lequel les programmes de gouvernance sont définis. Comme les changements sociopolitiques et institutionnels sont des processus à long terme, multidimensionnels et irréguliers, il est difficile de déterminer des résultats réalisables sur une période de cinq ans;
• Le processus de rétroaction au sujet du suivi, de l'évaluation et de l'apprentissage ne semble pas adéquatement défini ou utilisé pour permettre l'amélioration de la politique ou des programmes de gouvernance;
• L'évaluation des effets et des impacts ne peut être faite que pour un seul projet ou une seule institution - et elle demeure complexe.

L'ACDI et la gouvernance : Résumé des conclusions de l'examen

• Les programmes de gouvernance de l'Agence ne sont pas gérés et exécutés efficacement. La politique de 1996 concernant les DPDBG est jugée très judicieuse au sein de l'Agence comme à l'extérieur, mais il existe d'importantes lacunes en ce qui concerne son application. L'ACDI, qui a déjà été un chef de file dans ce domaine, n'est désormais plus considérée comme un organisme novateur. Les problèmes sont en grande partie de nature structurelle et institutionnelle. Or, l'Agence n'aurait pas fait beaucoup d'efforts pour trouver les solutions qui permettraient de faire de la gouvernance un secteur prioritaire;
• La gouvernance est un volet de l'aide au développement qui est complexe, hautement politisé et épineux, et les activités sont menées dans un contexte en constante évolution. En n'investissant pas dans le renforcement de ses capacités, l'Agence a affaibli sa capacité de relever les défis liés à ce secteur. L'ACDI n'est pas en mesure d'appliquer sa propre politique, d'entreprendre des travaux de grande qualité et de tirer des leçons de ses expériences;
• Le gouvernement du Canada et la communauté internationale demandent tout de même à l'ACDI d'investir davantage dans ce secteur;
• L'ACDI n'a pas adapté ses structures opérationnelles, ses systèmes de soutien, ses méthodes de diffusion des connaissances, ses méthodes d'exécution de projets ou ses outils d'évaluation du rendement aux exigences actuelles, encore moins aux nouveaux enjeux. Ces difficultés ont été exacerbées par le fait que les responsabilités à l'interne concernant la gestion de la gouvernance en tant que secteur ou thème ne sont pas clairement définies.

Comparaison avec l'USAID, le DFID et la SIDA

• Les politiques de gouvernance de ces organismes sont établies à divers échelons institutionnels, mais dans les trois cas, d'importants progrès ont été réalisés en vue d'améliorer la méthode de gouvernance et l'élaboration de politiques connexes. En outre, l'approche relative aux programmes de gouvernance de deux de ces trois organismes est reconnue, ciblée, systématique et bien comprise, de telle sorte que les grands documents de principes ne sont pas essentiels. L'autre organisme (SIDA) s'attache actuellement à rationaliser ses nombreux documents stratégiques sur la gouvernance.
• Les stratégies et méthodes de mise en oeuvre de ces trois organismes semblent plus évoluées que celles de l'ACDI. Le DFID, par exemple, s'est doté d'une structure matricielle qui permet aux missions d'obtenir le soutien de spécialistes de la gouvernance. La SIDA n'utilise pas de modèle à proprement parler, mais elle consulte les spécialistes des pays avant la mise en oeuvre des programmes de gouvernance sur le terrain. (Les réunions de consultation sont organisées par l'entremise de l'ambassade.) Par contre, l'USAID, qui adopte une approche axée sur les pays, centre ses efforts sur l'évaluation et l'inclusion de la gouvernance dans les programmes-pays, et s'appuie sur les conseils d'experts et les lignes directrices énoncées par l'administration centrale.
• L'importance accordée à la gouvernance par la direction, voire par les gouvernements (DFID et USAID), facilite la mise en oeuvre au sein des organismes inclus dans l'analyse comparative, tout comme la collaboration entre les groupes responsables des politiques et des activités (DFID, SIDA). Les rôles et responsabilités en matière de gouvernance sont clairement définis (USAID), et on a adopté des mesures d'encouragement à la mise en oeuvre (USAID). À l'ACDI, par contre, les liens entre les diverses fonctions semblent s'être effrités, les rôles et responsabilités sont moins bien définis qu'ils l'étaient au départ, et les mesures d'encouragement officielles ne sont pas claires. Tous les organismes accordent la priorité au renforcement de leurs capacités. Les trois organismes ont investi dans la mise sur pied d'un groupe de spécialistes de la gouvernance et le perfectionnement professionnel de ces spécialistes, qui travaillent à l'administration centrale et dans les bureaux sur le terrain. En outre, il semble y avoir un important bassin de spécialistes externes disponibles, surtout au Royaume-Uni et aux États-Unis.
• Ces trois organismes semblent avoir un point en commun avec l'ACDI, à savoir la difficulté à suivre et à évaluer les activités de gouvernance. On ne sait pas exactement ce qu'on peut considérer comme des résultats et des indicateurs de rendement valides. Comme c'est le cas à l'ACDI, le suivi semble être effectué sur la base de chaque projet. Les trois organismes ont cependant pris soin de trouver des solutions pratiques à ce problème. L'USAID a fait preuve de leadership à cet égard, l'amélioration des activités d'évaluation étant la responsabilité du gouvernement fédéral. L'organisme a également fait une évaluation exhaustive de ses programmes d'évaluation de la gouvernance.

Recommandations

Recommandation 1 : Renforcer le leadership

Nous recommandons à l'Agence d'obtenir un engagement de la haute direction à l'égard de quelques objectifs harmonisés et d'établir des priorités gérables dans le secteur des programmes de gouvernance. Ces priorités devraient s'accompagner de mesures connexes visant à encourager les gestionnaires à trouver des solutions aux défis ciblés dans le cadre de l'exécution de leurs programmes-pays, programmes multilatéraux et programmes de partenariat.

Recommandation 2 : Améliorer la responsabilisation

Nous recommandons au Comité de direction de l'Agence de désigner un responsable au sein de l'ACDI qui veillera à la cohérence des activités de planification, de mise en oeuvre et de suivi de tous ses programmes de gouvernance.

Recommandation 3 : Améliorer la coordination

Nous recommandons l'établissement d'un système permettant de trouver des façons de soutenir les mesures de gestion et de coordination horizontales entre la Direction générale des politiques et les directions générales opérationnelles, afin d'harmoniser les programmes et la politique sur la gouvernance dans toutes les directions générales.

Recommandation 4 : Renforcer la capacité interne en matière de gouvernance

Nous recommandons que soit confié à un groupe de travail de l'ACDI le mandat de renforcer la capacité de l'Agence en matière d'exécution des programmes de gouvernance. La première étape devrait consister à évaluer les besoins et à définir un plan de travail. Il faudrait également tenir compte de la capacité du Canada à exécuter des programmes de gouvernance.

Recommandation 5 : Opérationnaliser les méthodes

Nous recommandons à l'Agence d'élaborer des ressources conviviales pour aider les gestionnaires à définir diverses solutions et pratiques exemplaires en matière de programmes, y compris des outils d'analyse et des méthodes permettant de faire en sorte que les programmes de gouvernance soient pleinement intégrés aux stratégies relatives aux programmes-pays, aux programmes institutionnels et aux programmes de partenariat.

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Examen des programmes de gouvernance de l'ACDI - Rapport de synthèse (874 Ko, 69 pages)