Vérification du Programme de l’Afghanistan

Acronymes et abréviations
Résumé

1.0 Contexte
2.0 Objectifs, portée et approche de la vérification
3.0 Critères de vérification
4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction
5.0 Conclusion

Annexe 1 : Éléments du CRG du SCT, objectifs et critères de la vérification
Annexe 2 : Résumé des recommandations, des réponses de la direction et des plans d'action

Acronymes et abréviations

ACDI

Agence canadienne de développement international

Agence

Agence canadienne de développement international

CGF

Conseiller en gestion financière

CRG

Cadre de responsabilisation de gestion

CT

Conseil du Trésor

EQUIP

Programme d'amélioration de la qualité de l'éducation

FASRA

Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan

FSPAF

Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes

GA

Gouvernement de l'Afghanistan

GTA

Groupe de travail sur l'Afghanistan

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

MAECI

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international

MDN

Ministère de la Défense nationale

MISFA

Mécanisme de microfinancement et de soutien en Afghanistan

PNUD

Programme des Nations Unies pour le développement

PSN

Programme de solidarité nationale

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SIA

Système d'information de l'Agence

UAP

Unité d'appui aux programmes

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Résumé

Contexte

La vérification interne du Programme de l'Afghanistan était incluse dans le Plan triennal de la Direction de la vérification interne pour 2007-2008 à 2009-2010, lequel fut recommandé par le Comité de vérification et approuvé par le président le 15 février 2007. La portée de la vérification, établie par le Comité de vérification et le président le 13 février 2008, était limitée aux éléments de gérance et de responsabilisation du Cadre de responsabilisation de gestion.

Le 6 décembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations Unies a reconnu la création d'un gouvernement provisoire de l'Afghanistan et a fait appel à des donateurs bilatéraux et multilatéraux pour aider à la réhabilitation, au rétablissement et à la reconstruction du pays. Le Canada répondit à cet appel dans le budget fédéral du 10 décembre 2001, avec une affectation de 100 millions de dollars destinée à apporter au peuple afghan « aide et réconfort, vivres et vêtements ». Les sommes affectées par le Canada au développement et à la reconstruction de l'Afghanistan, y compris celle annoncée le 10 juin 2008, devraient se chiffrer à 1,9 milliard de dollars sur la période de 10 ans comprise entre 2001 et 2011.

L'Agence canadienne de développement international a mis sur pied son programme actuel d'aide au développement suite à la reconnaissance du gouvernement provisoire par les Nations Unies le 6 décembre 2001. Jusqu'au 31 mars 2008, l'Agence, par l'entremise de son programme géographique, a versé 779,6 millions de dollars pour le développement et la reconstruction de l'Afghanistan.

L'Afghanistan est l'un des pays les plus pauvres du monde. En 2006, son revenu national brut par habitant était de 250 $US, alors que celui du Canada s'élevait à 36 170 $US. L'espérance de vie y est de 35 ans, conparativement à 73 ans au Canada. De même, l'alphabétisation des adultes est de 18 %, comparativement à 99 % au Canada. L'Afghanistan est encore un pays en conflit, aux prises avec des soulèvements continus, en particulier dans le sud où se trouve la majeure partie des forces armées du Canada.

Objectifs de la vérification

Évaluer la pertinence et l'efficacité du cadre de gestion et du contrôle financier utilisés par le Programme de l'Afghanistan pour identifier, choisir, mettre en oeuvre et rendre compte des subventions, des accords de contribution, des approches-programmes et de l'aide budgétaire directe par l'entremise d'institutions multilatérales; et

Évaluer la pertinence et l'efficacité des rôles, des autorités et des responsabilités du personnel au siège et sur le terrain, y compris l'Unité d'appui aux programmes, la pertinence de la séparation des fonctions, la dévolution des autorités et des responsabilités, y compris l'identification des meilleures pratiques concernant les processus opérationnels.

Résumé des constatations

La vérification interne a constaté que le Groupe de travail sur l'Afghanistan avait en place les systèmes et les contrôles financiers nécessaires pour gérer les subventions et les contributions pour le Programme de l'Afghanistan. Elle a aussi constaté que le processus de planification de l'orientation globale du financement était bien documenté, que le Groupe de travail sur l'Afghanistan se conformait à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux politiques connexes et qu'il avait fait un suivi efficace de l'utilisation des subventions et des contributions. Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a récemment pris des mesures pour justifier le niveau et l'échéancier des versements échelonnés faits à la Banque mondiale. Toutefois, quelques améliorations mineures s'imposent quant à la documentation appuyant des sommes consenties aux principaux bénéficiaires de subventions et à l'information fournie aux autorités approbatrices, avant l'approbation de subventions, sur les conditions liées aux paiements de subvention consentis au Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan.

La vérification interne constata que les rôles, les autorités et les responsabilités au siège sont clairement définis, mais que les autorités en Afghanistan doivent être clarifiées. Il convient de souligner que le poste de représentant du Canada à Kandahar fut créé durant la conduite de la vérification, et que l'autorité du titulaire de ce poste sur le programme d'aide n'était pas tout à fait claire à ce moment-là.

Opinion de la vérification

Selon mon avis de dirigeant de la vérification, le Programme de l'Afghanistan est généralement bien géré, mais nécessite des améliorations mineures quant à la documentation.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel, en tant que dirigeant de la vérification, la procédure de vérification suivie et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et permettent d'appuyer l'exactitude de l'opinion exposée dans le présent rapport. Les conclusions se fondent sur un examen des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, à la lumière des critères établis et approuvés par la direction. Les conclusions ne s'appliquent qu'aux domaines examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux lignes directrices et aux procédures de vérification interne du Conseil du Trésor et ils sont suffisants pour corroborer les constatations et les conclusions incluses dans le présent rapport de vérification interne.


Dirigeant de la vérification de l'ACDI

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1.0 Contexte

Le 6 décembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations Unies a reconnu la création d'un gouvernement provisoire de l'Afghanistan et a fait appel à des donateurs bilatéraux et multilatéraux pour aider à la réhabilitation, au rétablissement et à la reconstruction du pays. Le Canada répondit à cet appel dans le budget fédéral du 10 décembre 2001, avec une affectation de 100 millions de dollars destinée à apporter au peuple afghan « aide et réconfort, vivres et vêtements ». Les sommes affectées par le Canada au développement et à la reconstruction de l'Afghanistan, y compris celle annoncée le 10 juin 2008, devraient se chiffrer à 1,9 milliard de dollars sur la période de 10 ans comprise entre 2001 et 2011.

L'Afghanistan est l'un des pays les plus pauvres du monde. En 2006, son revenu national brut par habitant était de 250 $US, alors que celui du Canada s'élevait à 36 170 $US. L'espérance de vie y est de 35 ans, conparativement à 73 ans au Canada. De même, l'alphabétisation des adultes est de 18 %, comparativement à 99 % au Canada. L'Afghanistan est encore un pays en conflit, aux prises avec des soulèvements continus, en particulier dans le sud où se trouve la majeure partie des forces armées du Canada.

Financement du programme

Au cours des sept années financières qui ont précédé le 31 mars 2008, le programme géographique de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) a versé 779,6 millions de dollars en guise d'aide au développement en Afghanistan. Au cours des deux années financières faisant l'objet de la présente vérification (2006-2007 et 2007-2008), l'ACDI a versé 440,6 millions de dollars. De la somme totale versée, 734,6 millions de dollars ont été consentis sous forme de subventions, principalement à la Banque mondiale pour le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan et à des organisations des Nations Unies, comme le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

L'aide au développement de l'ACDI se fait sous forme de paiements de transfert - subventions et contributions - versés aux bénéficiaires admissibles. Les subventions sont des paiements non conditionnels faits à des organisations qui ne sont pas tenues de rendre compte de l'utilisation des fonds et qui ne sont pas assujetties à des vérifications. Les subventions faites par l'ACDI à la Banque mondiale sont mises en commun avec celles d'autres donateurs, et c'est la Banque mondiale qui rend compte de l'utilisation de la somme totale des fonds. Les contributions sont des paiements conditionnels versés à des organisations qui sont tenues d'en rendre compte et qui peuvent faire l'objet d'une vérification de l'ACDI. L'Agence est autorisée à attribuer des contrats pour l'exécution des projets d'aide qui sont aussi assujettis à une vérification de l'ACDI.

Versements de paiements de transfert pour le Programme de l'Afghanistan en 2001-2008

Année financière	Subventions	Contributions et contrats	Total
2001-2002	1,5 M$ (56 %)	1,2 M$ (44 %)	2,7 M$
2002-2003	55,7 M$ (94 %)	3,5 M$ (6 %)	59,2 M$
2003-2004	81,8 M$ (95 %)	4,6 M$ (5 %)	86,4 M$
2004-2005	89,3 M$ (94 %)	5,8 M$ (6 %)	95,1 M$
2005-2006	88,7 M$ (93 %)	6,9 M$ (7 %)	95,6 M$
2006-2007	162,0 M$ (95 %)	8,0 M$ (5 %)	170,0 M$
2007-2008	255,6 M$ (94 %)	15,0 M$ (6 %)	270,6 M$
Totaux	734,6 M$ (94 %)	45,0 M$ (6 %)	779,6 M$

(Source: CRAFT - Données non vérifiées)

Le programme de l'ACDI est structuré de manière à refléter la participation du Canada au Pacte de l'Afghanistan, qui a été signé à Londres en février 2006 par le gouvernement de l'Afghanistan et la communauté de donateurs. Ce plan quinquennal a défini trois grands secteurs d'activité : 1) sécurité; 2) gouvernance, primauté du droit et droits de la personne; et 3) développement économique et social.

La principale composante financière du Programme de l'Afghanistan est le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan, administré par la Banque mondiale. Ce fonds a été créé en 2002 et couvre à la fois les coûts récurrents du gouvernement de l'Afghanistan (GA), comme les salaires des enseignants, et les activités qui soutiennent le plan de développement du GA, comme le Programme de solidarité nationale (PSN) - subventions au niveau des villages pour la réalisation de travaux publics à petite échelle -, le Mécanisme de microfinancement et de soutien en Afghanistan (MISFA) - prêts aux exploitants de petites entreprises, y compris des femmes - et le Programme d'amélioration de la qualité de l'éducation (EQUIP) - réparation et équipement des écoles. Au cours des six années financières qui ont suivi sa création, l'ACDI a versé des subventions totalisant 457,4 millions de dollars au Fonds d'affectation spéciale, ce qui fait du Canada le deuxième donateur en importance jusqu'à présent. Cet investissement représente 59 % des décaissements faits par l'ACDI au titre du Programme de l'Afghanistan.

Organisation du Programme de l'Afghanistan

Le Groupe de travail sur l'Afghanistan (GTA) gère le programme d'aide au développement au sein de l'ACDI. Cette organisation a été mise sur pied en avril 2007 afin d'administrer le programme et coordonner les activités avec d'autres ministères, comme le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et le ministère de la Défense nationale (MDN). Les agents de l'ACDI en affectation en Afghanistan, tant à Kaboul qu'à Kandahar, prêtent main-forte aux activités du siège. Avant avril 2007, une division de la Direction générale de l'Asie gérait le Programme de l'Afghanistan.

Événements depuis le début de la vérification

Le 22 janvier 2008, le Groupe d'experts indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan publia son rapport. En réponse à ce dernier, le Premier ministre créa, le 8 février 2008, le Comité du Cabinet sur l'Afghanistan, chargé d'examiner les questions de diplomatie, de défense, de développement et de sécurité. En même temps, le Premier ministre mis sur pied le Groupe de travail sur l'Afghanistan au sein du Bureau du Conseil privé afin de soutenir le Comité du Cabinet.

Le 10 juin 2008, le gouvernement du Canada a déposé à la Chambre des communes un rapport intitulé Le rôle du Canada dans l'engagement en Afghanistan - Tracer la voie vers 2011. Ce rapport expose les priorités du Canada pour les trois prochaines années, y compris celles liées à l'aide au développement. On y trouve aussi l'annonce de trois projets de premier plan : 50 millions de dollars pour la réfection du barrage Dahla et de son réseau d'irrigation à Kandahar, 12 millions de dollars pour des améliorations dans le domaine de l'éducation à Kandahar et 60 millions de dollars pour l'éradication de la poliomyélite en Afghanistan. Le Canada a indiqué que le programme d'aide au développement serait concentré dans la province de Kandahar et que plus de la moitié du financement serait dirigée à cet endroit. Le reste du financement serait principalement destiné à des programmes nationaux. L'accent ne serait donc plus mis sur des programmes nationaux, mais sur des projets précis à Kandahar, et pour faciliter cette transition, un plus grand pouvoir décisionel serait délégué aux civils canadiens en poste à Kandahar, dont le nombre passerait de 27 à 71.

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2.0 Objectifs, portée et approche de la vérification

La vérification interne du Programme de l'Afghanistan était incluse dans le Plan triennal de la Direction de la vérification interne pour 2007-2008 à 2009-2010, lequel fut recommandé par le Comité de vérification et approuvé par le président le 15 février 2007. La portée de la vérification, établie par le Comité de vérification et le président le 13 février 2008, était limitée aux éléments de gérance et de responsabilisation du Cadre de responsabilisation de gestion.

La vérification interne a couvert la période de décembre 2001 à juillet 2008, mais fut concentrée sur les années financières 2006-2007 et 2007-2008. La vérification, complétée entre janvier et juillet 2008, comprit une première mission sur le terrain en mars 2008 et une seconde en juin 2008.

La vérification interne visait deux objectifs :
Un échantillon de 14 projets d'aide a été choisi en vue d'un examen détaillé, y compris quatre subventions majeures au Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan (FASRA), une initiative comportant à la fois des subventions et des contributions, trois projets de contribution à des fonds locaux, deux initiatives menées dans le cadre d'accords de contribution, deux initiatives menées dans le cadre de contrats utilisant des fonds de contribution, l'Unité d'appui aux programmes (UAP) et le Fonds des connaissances. Cet échantillon représentait 61 % de l'ensemble des paiements de transfert versés en 2006-2007 et 70 % de l'ensemble des paiements de transfert versés en 2007-2008. Les quatre subventions consenties au FASRA qui ont été examinées constituaient 57 % des versements en 2006-2007 et 67 % des versements en 2007-2008.

La vérification interne comprenait l'évaluation et la mise à l'épreuve des principaux contrôles financiers et de gestion, des opérations, des activités et des processus mis en œuvre au siège du Groupe de travail sur l'Afghanistan et dans les missions canadiennes à Kaboul et à Kandahar, en Afghanistan.

L'équipe de vérification a tenu des entrevues avec des gestionnaires et des employés de l'Agence au siège et en Afghanistan (y compris l'UAP), du personnel du MAECI et du MDN en Afghanistan, du personnel des principaux partenaires comme la Banque mondiale et du personnel de certaines agences d'exécution. L'équipe de vérification a examiné des documents conservés par l'Agence, y compris des approbations de projet, des rapports d'étape des partenaires, ainsi que des rapports de suivi.

Le contexte de sécurité en Afghanistan, en particulier à Kandahar, a limité les visites sur le terrain où ont lieu les projets opérationnels. Cette limitation affecte aussi la surveillance faite par le personnel de l'Agence en Afghanistan. Pour surmonter cet obstacle, on a recours à des professionnels embauchés sur place, ainsi qu'aux liens de collaboration avec les agences d'exécution de l'ACDI et ses homologues pangouvernementaux.

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3.0 Critères de vérification

Les critères utilisés pour évaluer le Programme de l'Afghanistan sont présentés à l'Annexe 1. Ils ont été examinés avec la direction du GTA au début de la phase d'exécution de la vérification.

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4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction

4.1 Objectif de la vérification - Gérance

Évaluer la pertinence et l'efficacité du cadre de gestion et du contrôle financier utilisés par le Programme de l'Afghanistan pour identifier, choisir, mettre en oeuvre et rendre compte des subventions, des accords de contribution, des approches-programmes et de l'aide budgétaire directe par l'entremise d'institutions multilatérales.
Constatation

L'ACDI, y compris le Groupe de travail sur l'Afghanistan, n'a pas de processus clair et documenté pour la préparation du budget destiné à l'aide au développement.

Selon l'information fournie par la Direction des finances et le GTA, le processus de planification et de budgétisation de l'Agence relatif à l'aide au développement se résume ainsi: les centres de coûts, comme le GTA, déterminent le budget dont ils ont besoin pour atteindre leurs objectifs (processus ascendant) et l'Agence attribue les ressources en fonction du budget principal des dépenses (processus descendant). Puisque le financement de l'aide au développement de l'Agence est constitué d'engagements pluriannuels, habituellement fondés sur des contrats et des accords pluriannuels ayant force obligatoire, les besoins budgétaires minimaux sont établis par le centre de coûts. L'Agence et les centres de coûts sont tenus de respecter les niveaux de référence approuvés.

La vérification interne n'a pu trouver de description officielle de ce processus budgétaire au sein de l'Agence ou du GTA, ainsi qu'aucun processus d'examen documenté.

En mars 2008, le GTA ne connaissait pas la somme du budget destiné à l'aide au développement pour 2008-2009, mais le Système d'information de l'Agence montrait des décaissements prévus de 333 millions de dollars pour la prochaine année financière. La direction du GTA estimait que le budget consacré à l'aide au développement se situerait entre 150 millions de dollars (pire scénario) et 225 millions de dollars (meilleur scénario). Afin de ramener les décaissements prévus à un niveau correspondant au financement attendu, la direction a examiné tous les projets et a abaissé les décaissements attendus en dessus de 200 millions de dollars. Un budget de 200 millions de dollars destiné à l'aide au développement a été approuvé pour le GTA en juillet 2008.

En l'absence d'un processus budgétaire dûment documenté, à l'intérieur duquel une certaine latitude serait ménagée jusqu'à l'établissement des budgets définitifs, les centres de coûts comme le GTA ne sont pas en mesure de planifier et de contrôler correctement les dépenses. Bien que le GTA n'ait pas de processus de planification et de budgétisation dûment documenté, il respecte les exigences de l'Agence.

Recommandation 1

La dirigeante principale des finances doit décrire formellement le processus budgétaire utilisé à l'Agence, et le vice-président du GTA doit décrire le processus utilisé par le GTA.

Réponse de la direction

La dirigeante principale des finances et le vice-président du GTA acceptent cette recommandation. Dans le cadre d'un effort pangouvernemental de plus en plus intégré, il est important de noter que la planification et la budgétisation dérivent souvent directement des priorités du Cabinet et du Conseil du trésor.

La dirigeante principale des finances développera une description de la planification corporative de l'Agence et du processus budgétaire, en débutant par une approche de planification des affaires intégrée pour 2009-2010 et l'atteinte de la planification intégrée complète d'ici 2010-2011. Le GTA appliquera le processus corporatif de l'Agence à sa propre planification des affaires intégrées et fournira, lorsque requis, des informations sur ce processus.
Constatation

Les décisions prises quant aux orientations de financement du Groupe de travail sur l'Afghanistan, y compris le choix des institutions multilatérales et le recours au financement par subventions, sont bien étayées et documentées.

Durant la période comprise entre 2001-2002 et 2007-2008, le Groupe de travail sur l'Afghanistan a versé 779,6 millions de dollars, dont 734,6 millions de dollars ou 94 % sous forme de subventions. De cette somme, 457,4 millions de dollars ont été transférés à la Banque mondiale pour le FASRA et 231,4 millions de dollars ont été versés aux organismes des Nations Unies.

Dans son Énoncé de politique en faveur d'une aide internationale plus efficace, l'ACDI affirme son engagement envers la prise en charge locale et la coordination entre les donateurs. En Afghanistan, l'Agence a donné son appui à des fonds communs de donateurs, comme le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan géré par la Banque mondiale, et à des projets regroupant plusieurs donateurs gérés par le Programme des Nations Unies pour le développement. Ces initiatives appuient les priorités du gouvernement de l'Afghanistan tout en étant conformes à l'Énoncé de politique de l'ACDI.

Daté du 5 juin 2007, le document d'approbation du financement destiné au Programme de l'Afghanistan décrivait clairement la stratégie de programmation de l'ACDI et le choix des partenaires en développement. Dans une section portant sur les principes directeurs guidant les décisions de programmation de l'ACDI et leur mise en œuvre, l'ACDI a souligné la nécessité d'avoir une approche pangouvernementale, un mécanisme de consultation et de coordination avec les partenaires internationaux (les autres donateurs et le gouvernement de l'Afghanistan), des partenariats avec des organisations multilatérales efficaces, des partenariats avec des intervenants non multilatéraux, des efforts ciblés à Kandahar, ainsi qu'une prise en charge locale. L'Agence a affirmé que le système multilatéral restera une voie privilégiée de programmation en Afghanistan.

Puisque le Groupe de travail sur l'Afghanistan répond à ce critère de vérification, aucune recommandation n'est faite.
Constatation

Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a documenté sa décision de contribuer au financement du FASRA, mais peu de documents étayaient les sommes choisies de verser en subventions à la Banque mondiale en 2006-2007 et 2007-2008.

La vérification interne a examiné le processus de diligence raisonnable ayant trait au financement de quatre projets majeurs du Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan: les coûts récurrents du gouvernement de l'Afghanistan (comme les salaires), le Programme de solidarité nationale (PSN), le Mécanisme de microfinancement et de soutien en Afghanistan (MISFA) et le Programme d'amélioration de la qualité de l'éducation (EQUIP). Ces projets représentaient des décaissements de 96,5 millions de dollars en 2006-2007 et 180 millions de dollars en 2007-2008.

Des décaissements faits en 2006-2007, 66,5 millions de dollars ont été approuvés en 2005 dans le cadre de l'approbation du financement d'un programme pluriannuel, qui incluait le Fonds d'affectation spéciale. La somme restante de 30 millions de dollars a été approuvée à titre de décaissement en vertu d'une loi du Parlement qui permettait au ministre des Finances de faire des paiements spéciaux d'au plus 500 millions de dollars pour l'aide étrangère lorsque l'excédent annuel dépassait les 2 milliards de dollars.

Des décaissements faits en 2007-2008, 90 millions de dollars ont été approuvés à titre de décaissement en vertu d'une loi du Parlement portant sur les mesures budgétaires. La somme restante de 90 millions de dollars a été approuvée le 13 juin 2007 dans le cadre de l'approbation du financement d'un programme pluriannuel, qui comprenait le Fonds d'affectation spéciale.

Un examen des documents papiers et électroniques a permis de constater que la décision de financer les initiatives du FASRA était étayée, de même que le processus de diligence raisonnable à l'égard du bénéficiaire, la Banque mondiale. Toutefois, l'examen n'a pas permis de trouver les calculs faits par l'ACDI concernant le financement requis par le Fonds d'affectation spéciale, que ce soit dans l'une ou l'autre des approbations de programme de 2005 ou de 2007 ou dans le financement accordé conformément à deux lois du Parlement. Les vérificateurs n'ont trouvé aucun document montrant une demande de financement de la part de la Banque mondiale.

En l'absence de documents montrant comment les décisions ont été prises quant au niveau de financement, le GTA n'est pas en mesure de démontrer à l'autorité approbatrice que le niveau de financement est suffisant ou qu'il est supérieur aux sommes nécessaires pour atteindre les résultats attendus.

Recommandation 2

Le vice-président du GTA doit documenter le processus de prise de décisions suivi pour déterminer le niveau de financement à consentir au FASRA et aux projets d'investissement connexes.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Le GTA a déjà mis en place les procédures pour la consultation et la documentation aux niveaux de la contribution et des déboursements du FASRA (incluant la démonstration des besoins en flux de trésorie).

Historiquement, le processus de planification de budget du FASRA fut contrôlé sur la base des donateurs signalant leurs contributions proposées pour l'année suivante et par l'établissement, par le Comité de gestion du FASRA et le Ministère des finances de l'Afghanistan, des budgets de chaque programme du FASRA. La Banque mondiale ne fournit pas de demandes formelles aux donateurs pour le finacement du FASRA, lequel indiquerait le montant requis pour chaque programme du FASRA. L'ACDI a basé ses prévisions de budget pluriannuelles et ses approbations sur des conditions antérieures du FASRA et des discussions continues avec des représentants du GA et de la Banque mondiale. De plus, les allocations budgétaires demandées par ces documents d'approbation furent clairement identifiées en tant qu'estimations uniquement (habituellement avec les mots « jusqu'à ») et sujets au changement.

Dans la dernière année, le GTA a entrepris des mesures additionnelles (principalement par des réunions avec la Banque mondiale et des représentants ministériels) afin d'améliorer les conditions de flux de trésorie avant de faire tous les engagements et les déboursements (exemples: confirmation des conditions budgétaires anticipées, des écarts de financement anticipés, etc.).

En décembre 2008, la Banque mondiale, le GA et les donateurs ont accepté d'établir un groupe de travail pour développer une stratégie de financement afin que le FASRA maximise la prévisibilité, l'efficience et la transparence de l'attribution des ressources pour le FASRA. Ce mécanisme établira les principes par lesquels les fonds d'investissement du FASRA sont assignés et les priorités sectorielles collectives des donateurs et du GA.

Constatation

Aucune évaluation des risques financiers ne fut menée à l'égard d'une entreprise sélectionnée pour un contrat de plus d'un million de dollars, malgré qu'exigé par la politique de l'ACDI.

La section 12.6 du Document de référence sur la planification et la gestion financières des projets directifs, produit par le Groupe des affaires opérationnelles en avril 2006, précise que « la politique de l'ACDI exige que, si les honoraires facturés conformément à un contrat dépassent 1 million de dollars ou que l'organisme reçoit de l'ACDI des contributions d'au moins 200 000 $ par année, l'entrepreneur ou l'organisme qui pourrait obtenir le contrat doit présenter un état financier vérifié pour permettre à l'ACDI d'entreprendre une analyse des risques financiers. »

Dans le cadre d'un processus concurrentiel, l'entreprise privée Central Asian Development Group Inc. a été choisie par l'ACDI pour mener le Programme accéléré de reconstruction des districts de la province de Kandahar. Le Comité d'examen des marchés, un comité interne de l'ACDI chargé d'examiner les processus concurrentiels, a noté dans l'approbation de l'attribution du contrat qu'on devait demander les états financiers du soumissionnaire gagnant.

Le contrat de 13,2 millions de dollars, dont 1,6 million de dollars en honoraires, a été signé le 4 octobre 2007.

L'équipe de vérification interne a confirmé auprès de l'Unité d'évaluation des risques financiers que cette dernière n'avait pas reçu les états financiers de l'entreprise et qu'on ne lui avait pas demandé d'effectuer une évaluation des risques financiers. En outre, aucun document n'a été reçu du GTA confirmant qu'une évaluation des risques financiers avait été effectuée à la lumière des états financiers de l'entreprise.

Les risques que court l'ACDI en omettant d'effectuer une évaluation des risques financiers ont été énoncés dans le cadre de la vérification de la fonction d'évaluation des risques financiers à l'ACDI (avril 2005). Le rapport de vérification précisait que si, après avoir conclu une entente avec l'ACDI, un organisme connaît de graves difficultés financières, une telle situation pourrait avoir des conséquences néfastes pour l'ACDI: l'organisme pourrait être dans l'impossibilité de respecter ses engagements envers les initiatives de développement (et pourrait suspendre le projet ou y mettre fin); les difficultés financières d'un partenaire pourraient mettre le gouvernement du Canada dans l'embarras ou nuire à sa réputation; l'impossibilité de recouvrer les avances pour le travail non accompli pourrait engendrer des pertes financières; l'ACDI n'utiliserait pas de manière optimale les ressources à sa disposition.

Recommandation 3

Le vice-président du GTA doit appliquer la Politique sur l'évaluation des risques financiers, lorsqu'il y a lieu, pour l'attribution des contrats et les accords de contribution et de subvention.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Le GTA conduit une diligence raisonnable, y compris des évaluations des risques financiers, et a atténué le risque de pertes monétaires de l'ACDI en déboursant des fonds suite aux factures soumises, plutôt qu'en fournissant des avances. Néanmoins, le GTA reconnait qu'une évaluation des risques financiers, tel qu'exigé par l'Unité d'évaluation des risques financiers et décrit dans la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI (CR 05 section 5.4), aurait dû être complétée.

Le GTA est entièrement conscient des conditions nécessaires. Il s'assure que les évaluations des risques financiers sont complétées avant la négociation de contrat. Lorsque le processus d'évaluation est complété, l'information est acheminée à l'Unité d'évaluation des risques financiers afin de l'informer du contracteur prévu (c.-à-d. le soumissionnaire gagnant) pour qu'elle débute son évaluation avant la réunion du Comité d'examen des marchés.
Constatation

Pour les projets du Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan, les autorités approbatrices de l'ACDI n'ont pas été pleinement informées que les préférences quant au financement des projets pouvaient ne pas être entérinées par le Comité de gestion du FASRA.

La Banque mondiale a créé le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan en mai 2002 pour permettre aux pays donateurs de mettre en commun leur financement afin de soutenir les coûts récurrents du gouvernement de l'Afghanistan (salaires et coûts opérationnels pour les enseignants, les travailleurs de la santé, etc.) et pour soutenir les activités de développement prioritaires du gouvernement de l'Afghanistan. Les activités de développement doivent être approuvées par le Comité de gestion du Fonds d'affectation spéciale (Banque mondiale, Programme des Nations Unies pour le développement, Banque asiatique de développement et Banque islamique de développement). Les pays donateurs peuvent indiquer une préférence quant aux activités de développement à financer et la Banque mondiale s'efforcera d'utiliser les fonds fournis pour ces activités. Toutefois, le Comité de gestion peut décider d'utiliser les fonds du pays donateur à d'autres fins de développement par l'entremise du Fonds d'affectation spéciale.

Les autorités approbatrices de l'ACDI ont été informées que les subventions versées au Fonds d'affectation spéciale seraient utilisées aux fins suivantes: les coûts récurrents, le Programme de solidarité nationale (PSN), le programme de microfinancement (MISFA), le Programme de stabilisation de l'Afghanistan (PSA), le programme d'éducation (EQUIP), le programme d'horticulture et d'élevage et le Programme national d'accès aux régions rurales.

Bien que le FASRA permette aux donateurs d'indiquer une préférence quant à la destination de leur financement et que la Banque mondiale fasse un effort pour honorer cette préférence, c'est le Comité de gestion qui décide de l'utilisation du Fonds d'affectation spéciale. Les modalités du Fonds d'affectation spéciale sont claires : les contributions des donateurs ne peuvent être affectées à une ou plusieurs catégories précises et seront plutôt réparties dans toutes les catégories conformément aux décisions prises par le Comité de gestion. Un donateur peut indiquer qu'il préfère que sa contribution soit utilisée pour financer une ou plusieurs catégories, ou certaines activités dans un secteur donné, en comprenant que ni le Comité de gestion ni la Banque ne sera en mesure de garantir que les dépenses totales consacrées à une catégorie ou un secteur donné égaleront ou dépasseront le niveau de la contribution à laquelle une préférence aura été assortie. Bien que les autorités approbatrices aient été informées de la structure de gestion du Fonds d'affectation spéciale et que l'ACDI puisse choisir de modifier ses engagements à l'égard du Fonds d'affectation spéciale selon les besoins changeants, elles n'ont pas été informées que les fonds de l'ACDI pouvaient être utilisés pour d'autres projets de développement du Fonds d'affectation spéciale, selon les décisions prises par le Comité de gestion du FASRA.

La vérification interne a examiné un cas où le Comité de gestion n'a pas suivi la préférence de financement indiquée au départ par l'ACDI. Les subventions à la Banque mondiale approuvées le 7 mars 2005 comprenaient 45 millions de dollars destinés au Programme de stabilisation de l'Afghanistan (PSA), et le 21 mars 2005, le premier paiement de 12 millions de dollars versés au FASRA pour le PSA a été approuvé. Le 30 mars 2005, l'ambassadeur du Canada en Afghanistan a signé la dixième modification à l'accord de subvention de 12 millions de dollars en indiquant une préférence pour le PSA. Les documents d'approbation ne précisaient pas que le Comité de gestion du FASRA n'avait pas approuvé le PSA parmi les initiatives à financer. Aucun document d'approbation n'indiquait que les sommes fournies au Fonds d'affectation spéciale pouvaient être utilisées pour d'autres projets de développement du FASRA.

Le 24 novembre 2006, le programme a approuvé une « préférence renouvelée » pour que les 12 millions de dollars soient répartis entre le PSN (7,5 millions de dollars) et le MISFA (4,5 millions de dollars). La note d'approbation indiquait que les fonds de l'ACDI étaient « bloqués » à l'intérieur du FASRA. L'une des options envisagées (mais rejetée) dans la note était de demander le renvoi des fonds au Canada. Selon un message électronique daté du 11 juin 2006 adressé par le programme au bureau sur le terrain, les 12 millions de dollars étaient conservés dans un environnement financier protégé au sein du Fonds d'affectation spéciale. Le 18 juin 2007, le programme a approuvé une deuxième réaffectation des 12 millions de dollars au volet du Fonds d'affectation spéciale réservé aux coûts récurrents, puisque la mesure approuvée antérieurement n'était pas possible. Le 9 juillet 2007, la Banque mondiale a indiqué dans un message électronique que ces sommes étaient utilisées pour financer les coûts récurrents. Dans une lettre datée du 10 juillet 2007, la Banque mondiale a informé l'ACDI que le PSA n'avait jamais été approuvé et que les sommes de l'ACDI étaient versées dans le fonds commun général utilisé principalement pour les coûts récurrents.

Cette situation a fait en sorte que les fonds approuvés par l'ACDI pour une initiative de développement précise au sein du Fonds d'affectation spéciale ont été utilisés par le Comité de gestion pour d'autres projets de développement du FASRA. Les dossiers de l'Agence, tant les documents papiers que les documents électroniques, ne montrent pas que les autorités approbatrices de l'ACDI ou la haute direction du GTA avaient été informées de cette situation.

Toutefois, le GTA a préparé un document au début de 2008 expliquant à une autorité approbatrice comment le Fonds d'affectation spéciale est géré et qui prend la décision finale quant à la destination des sommes versées.

Recommandation 4

Le vice-président du GTA doit préciser à l'autorité approbatrice, pour les futures approbations visant le Fonds d'affectation spéciale, la condition voulant que le Comité de gestion du FASRA puisse réaffecter les fonds d'un projet du FASRA pour lequel l'ACDI avait indiqué une préférence, à un autre projet du FASRA.

Réponse de la direction

Le GTA accepte, en partie, cette recommandation. Bien qu'il y ait possibilité que le Comité de gestion du FASRA (qui consiste en les représentants du PNUD, de la mission d'assistance des Nations unies en Afghanistan, de la Banque asiatique de développement et de la Banque islamique de développement) puisse ultimement réattribuer des fonds préférentiels de l'ACDI d'une fenêtre du FASRA à une autre (basé sur l'évolution des besoins), cela ne fut pas spécifiquement adressé dans les récents documents d'approbation du FASRA. Ces documents d'approbation ont indiqué aux autorités approbatrices la possibilité que les fonds nominalement décrits pour une fenêtre d'investissement du FASRA pouvaient être assignés à une autre fenêtre du FASRA si les besoins évoluaient.

Conformément aux constatations de la vérification, la nature des conditions préférentielles du FASRA fut exprimée à la ministre de la Coopération internationale à au moins une occasion, en tant qu'élément d'un briefing fourni au printemps 2008. Alors que nous avons l'espérance que la Banque mondiale et le Comité de gestion du FASRA ont jusqu'ici honoré les préférences indiquées par l'ACDI pour le FASRA, l'Agence s'assurera néanmoins que les autorités approbatrices sont spécifiquement au courant, lors de futures demandes d'approbation, du risque que le Comité de gestion du FASRA pourrait chercher à réattribuer les fonds préférentiels du Canada d'une fenêtre du FASRA à une autre.
Constatation

Les procédures utilisées par le Groupe de travail sur l'Afghanistan pour l'engagement des fonds à l'égard des subventions, des contributions et des contrats sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques, ainsi que la Politique sur le contrôle des engagements, et fonctionnent comme prévu.

Les exigences de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur le contrôle des engagements visent à faire en sorte que les ministères et les organismes ne dépensent pas plus d'argent que les sommes votées par le Parlement. L'article 32 comporte deux exigences - aucun marché ou autre entente ne peut être conclu que si le solde disponible non grevé est suffisant pour faire le paiement, et l'administrateur général doit mettre en œuvre un système de contrôle des engagements.

Conformément à la Politique, l'ACDI est tenue de contrôler les engagements visant les paiements de transfert au niveau du crédit (budget total des paiements de transfert de l'ACDI), des postes figurant dans le budget des dépenses. Le contrôle des engagements au sein de l'ACDI se fait automatiquement par le Système d'information de l'Agence (SIA) au niveau de la direction générale et du fonds. Pour ce qui est du Groupe de travail sur l'Afghanistan, le contrôle des engagements se fait au niveau du groupe de travail.

Les engagements à l'égard des paiements de transfert faits par subventions, contributions et contrats produits par le siège de l'Agence sont faits au moment où la commande est créée dans le SIA. Les engagements à l'égard des 10 projets gérés par le siège qui ont été examinés au cours de la présente vérification ont été créés dans le fonds et le centre de fonds appropriés, permettant ainsi au système de contrôle des engagements de fonctionner comme prévu. Le système financier ne permet pas d'effectuer un paiement de transfert sans un engagement.

L'autorité d'attester que les fonds sont disponibles en vertu de l'article 32 pour les paiements de transfert a été délégué par la ministre de la Coopération internationale au vice-président, au directeur général, aux directeurs, aux gestionnaires et aux agents ayant des responsabilités de programme.

Dans le cadre de la vérification des systèmes de dépenses d'aide (juin 2007), il était indiqué que l'Agence considère que le fait de créer une commande (et un engagement) équivaut à exercicer l'autorité d'engagement prévu à l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les personnes auxquelles cette autorité a été déléguée n'ont pas accès au module du SIA nécessaire pour créer l'engagement. Pour corriger cette lacune, l'Agence a publié un bulletin financier le 18 décembre 2007 pour que la personne ayant l'autorité indique sur le document d'approbation de la commande que des fonds suffisants sont disponibles. Puisque toutes les commandes examinées dans le cadre de la présente vérification ont été approuvées avant le 18 décembre 2007, le fonctionnement de ce contrôle amélioré n'a pas été examiné.

Puisque le Groupe de travail sur l'Afghanistan se conforme à l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur le contrôle des engagements, aucune recommandation n'est nécessaire.
Constatation

Les agents du Groupe de travail sur l'Afghanistan signent les accords conformément à la délégation d'autorité.

La ministre de la Coopération internationale a délégué aux agents de l'Agence l'autorité de signer tous les contrats, accords de subvention et accords de contribution au nom de la Couronne après que l'entrepreneur ou le bénéficiaire a été choisi dans le cadre du processus d'approbation approprié. Au sein du Groupe de travail sur l'Afghanistan, cette autorité a été déléguée au vice-président, au directeur général, au directeur exécutif et à l'ambassadeur du Canada.

La vérification interne a examiné les accords et les contrats concernant 10 projets gérés par le siège de l'ACDI et a constaté que les agents habilités de l'autorité en question avaient signé tous ces documents au nom de la Couronne.

Puisque le Groupe de travail sur l'Afghanistan répond à ce critère de vérification, aucune recommandation n'est formulée.
Constatation

La vérification des comptes concernant les paiements de transfert (subventions, contributions et contrats) par le Groupe de travail sur l'Afghanistan est faite en conformité avec la Politique sur la vérification des comptes, la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel et les procédures de l'Agence.

La Politique sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor exige que le processus de vérification produise des preuves tangibles de cette vérification et permette de savoir qui a effectué chacune des différentes étapes de la vérification. L'Agence a sa propre politique concernant la vérification des comptes qui énonce de façon générale la procédure à suivre. Suite à la vérification des systèmes de dépenses d'aide (juin 2007), la Direction des finances procède actuellement à la mise à jour de cette politique et rédige une procédure pour la vérification des comptes des paiements de transfert.

La Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor exige que différentes personnes effectuent la vérification des comptes et certifient la réception des biens et la prestation des services (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques ou autorité de dépenser). Cette séparation des tâches est clairement énoncée dans les notes explicatives liées à l'instrument de délégation d'autorité de l'Agence (mai 2008).

Au sein du GTA, deux personnes effectuent la vérification des comptes au moment d'une demande de paiement de transfert. Ces deux personnes n'ont pas l'autorité de certifier conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques et ne sont donc pas les mêmes personnes qui exercent l'autorité de dépenser.

Des preuves de leur travail ont été observées grâce à des notes inscrites sur le document de paiement et des communications avec le fournisseur et le personnel de l'Agence dans le cas des éléments douteux. Le nom de la personne qui a effectué la vérification de compte est indiqué sur le formulaire utilisé pour exercer l'autorité de dépenser.

La vérification interne a examiné les demandes de paiement pour 2006-2007 et 2007-2008 relativement à 10 des projets retenus pour un examen détaillé lorsque des paiements ont été faits du siège et elle a constaté que la vérification des comptes était bien exécutée et documentée.

Puisque le GTA se conforme aux politiques et aux procédures sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor et de l'Agence, aucune recommandation n'est nécessaire.
Constatation

Le codage des renseignements financiers examinés est juste et les données sont saisies correctement dans le Système d'information de l'Agence.

Le codage financier garantit que les décaissements sont attribués au centre de responsabilité ou au centre de coûts pertinent, au budget ou au fonds approprié, et au compte approprié du grand livre général. Ceci permet de rendre compte correctement des sommes dépensées. En outre, le codage inclut la commande (pour garantir que la transaction est imputée au contrat et à l'engagement appropriés) et le fournisseur (pour garantir que le paiement est fait à l'organisation pertinente).

Les adjoints au programme du GTA effectuent le codage d'une transaction au moment de la création du certificat exigé par l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

La vérification interne a examiné les opérations de paiement pour les 10 projets examinés en détail et a constaté qu'une seule erreur de codage, mineure, a été commise, c'est-à-dire que quelques-uns des paiements faits à la Banque mondiale ont été imputés à un mauvais compte du grand livre général. Après que l'équipe de vérification a confirmé le code exact auprès de la Direction des finances, le GTA a garanti que ce code serait utilisé à l'avenir.

Puisque le GTA a répondu à ce critère, aucune recommandation n'est faite.
Constatation

Au sein du Groupe de travail sur l'Afghanistan, l'autorité de dépenser a été exercée selon un processus de diligence raisonnable documenté et par du personnel dûment habilité.

L'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques exige qu'une personne autorisée par la ministre certifie que les biens ou les services ont été fournis et que le prix est conforme au contrat. Pour être en mesure de donner cette certification, la personne autorisée doit suivre le processus de diligence raisonnable nécessaire et documenter ce qui a été fait. Pour aider les agents autorisés à suivre ce processus de diligence raisonnable, l'ACDI exige l'utilisation d'un formulaire citant une liste des procédures à suivre. Ce nouveau formulaire est entré en vigueur le 1^er décembre 2007.

La vérification interne a examiné les demandes de paiement pour 2006-2007 et 2007-2008 parmi un échantillon de 10 projets gérés par le GTA et a constaté que, pour tous les paiements, les agents dûment habilités ont suivi un processus de diligence raisonnable documenté.

Puisque le GTA se conforme aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques, aucune recommandation n'est faite.
Constatation

Les dossiers conservés sur le terrain justifiant les paiements relatifs à trois des quatre projets administrés en Afghanistan étaient incomplets, n'étaient pas bien tenus et contenaient des renseignements insuffisants pour étayer l'autorité de dépenser.

La vérification interne a examiné les documents sur les dépenses dans les bureaux sur le terrain à Kaboul et Kandahar pour ce qui est des quatre projets où des paiements sont faits localement - le Fonds canadien d'initiatives locales (FCIL), le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes (FSPAF), le Programme d'initiatives locales à Kandahar (PILK) et l'Unité d'appui aux programmes (UAP).

Pour ce qui est du FCIL à Kaboul, l'équipe de vérification a constaté que la documentation était complète et bien tenue, permettant ainsi à l'agent de l'ACDI sur le terrain d'exercer correctement son autorité de dépenser.

Les dossiers pour les paiements à l'UAP à Kaboul ne contenaient pas de pièces justificatives, comme des copies de factures, des rapports financiers et des rapports d'étape. La situation était la même pour les paiements au FSPAF à Kaboul. Toutefois, même si les dossiers de projet du FSPAF ne comportaient pas de pièces justificatives, le projet en question, une activité d'une journée, a été observé directement par le personnel de l'ACDI. À Kandahar, il manquait aussi des pièces justificatives pertinentes pour ce qui est du PILK.

Le fait que des pièces justificatives concernant une demande de dépense soient incomplètes ou inexistantes empêche l'agent qui exerce l'autorité de dépenser de démontrer que cette autorité a été exercée correctement.

Recommandation 5

Le vice-président du GTA doit examiner systématiquement la qualité des documents justifiant les paiements faits à Kaboul et Kandahar.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Les approbations pour le FSPAF ont été complètement documentées et les rapports seront reçus prochainement, au fur et à mesure que les projets approuvés seront mis en œuvre. Un spécialiste en genre/coordonnateur a récemment été recruté pour assurer que la documentation du FSPAF est correctement gérée et promptement livrée.

Les insuffisances en documentation de l'UAP qui furent notées par l'équipe de vérification se concentrent sur le Fonds des connaissances, pour lequel la documentation est maintenant maintenue au siège du GTA. La documentation administrative n'est plus maintenue sur le terrain, mis-à-part sur demande et qu'un dossier est alors disponible à l'UAP.

Quant au PILK, les dossiers au bureau de l'ACDI à Kandahar qui supportent les paiements aux projets administrés sur le terrain pour PILK ont été réconciliés avec les dossiers de ces mêmes projets par le bureau des finances du MDN. L'ACDI reçoit maintenant des copies des factures de paiements du bureau des finances pour les dossiers de l'Agence dès que le paiement est traité. Les dossiers de l'ACDI contiennent maintenant toutes les pièces justificatives financières, ainsi que les rapports sur l'état d'avancement. Des rapports mensuels et trimestriels financiers quant au PILK sont maintenant fournis systématiquement à la gestion de l'ACDI et à l'agent de projet responsable. Le COMFEC J8 a incorporé ce processus à leurs procédures habituelles d'opération. En date de novembre 2008, l'ACDI a un agent d'administration à temps plein dans le bureau de services communs de l'équipe provinciale de reconstruction, fournissant ainsi un appui au classement des dossiers de PILK. Des copies de toutes les cartes de spécimen de signature pour l'ACDI ont été fournies au bureau des finances du MDN.
Constatation

La surveillance continue des activités du Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan par le personnel du programme au Canada et en Afghanistan est suffisante pour garantir que la Banque mondiale et les ministères bénéficiaires du gouvernement de l'Afghanistan dépensent correctement les fonds de subvention.

La Banque mondiale administre le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan depuis qu'il a été créé en mai 2002 et a embauché un contrôleur (Price Waterhouse Coopers) pour surveiller les décaissements pour les coûts récurrents.

La Banque mondiale produit et distribue aux donateurs des résumés financiers mensuels, des rapports narratifs et financiers trimestriels et des rapports financiers annuels sur le Fonds d'affectation spéciale dans son ensemble. Le contrôleur fournit également un rapport de surveillance trimestriel sur les coûts récurrents. Ces rapports sont examinés lors des réunions trimestrielles du Comité des donateurs. En outre, les bénéficiaires du Fonds d'affectation spéciale produisent aussi des rapports trimestriels. Par ailleurs, le vérificateur général de l'Afghanistan produit des rapports sur quelques-unes de ces activités.

La vérification interne a examiné les dossiers (papiers et électroniques) tenus par le GTA et y a trouvé des copies des rapports produits par la Banque mondiale et les bénéficiaires. Les agents de programme ont fourni aux vérificateurs des éléments de preuve, habituellement sous forme de messages électroniques, montrant qu'ils examinent ces rapports et les commentent. L'équipe de vérification interne a examiné le compte rendu de la réunion du 25 mars 2008 du Comité des donateurs pour le FASRA et a constaté que la surveillance de ce comité était efficace. Elle a aussi examiné le rapport du 6 janvier 2008 du vérificateur général de l'Afghanistan sur les coûts récurrents. Ce rapport montrait que l'utilisation du FASRA faisait l'objet d'une surveillance extérieure.

La vérification interne a examiné deux rapports produits par des consultants embauchés par l'ACDI et le personnel local, qui ont examiné des projets menés dans le cadre du PSN et du programme EQUIP à Kandahar: le rapport du 17 avril 2008 sur le PSN dans lequel le contrôleur fait état de la visite de deux villages recevant l'aide du programme, et le rapport de mai 2008 dans lequel les contrôleurs font état de la visite de 12 écoles bénéficiant du financement du programme EQUIP.

Les documents conservés dans les dossiers du GTA montraient que l'ACDI surveille activement l'utilisation des fonds de subvention et que le vérificateur général exerce une surveillance extérieure. Puisque la surveillance de l'utilisation des fonds de subvention est efficace, aucune recommandation n'est faite.
Constatation

Au moment de la vérification, aucun rapport financier ou narratif n'avait été produit par le coordonnateur du Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes, comme il avait été exigé dans l'approbation du projet.

Le Fonds de soutien pour l'égalité entre les femmes et les hommes (aujourd'hui le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes) a été approuvé le 21 août 2007. Il s'agit d'un fonds de 5 millions de dollars sur une période de quatre ans, administré localement. Un coordonnateur embauché sur place veillerait à la gestion du fonds, sous la responsabilité de la section de l'Aide de l'ambassade à Kaboul.

Conformément au document d'approbation du projet de fonds, le coordonnateur doit présenter au chef de l'Aide des rapports narratifs et financiers semestriels et des rapports semestriels au GTA. Le contrat conclu avec le coordonnateur exige que ce dernier présente des rapports d'étape semestriels (15 novembre et 15 mai), ainsi que des rapports financiers trimestriels (15 novembre, 31 janvier, 15 mai et 31 juillet).

En juillet 2008, le GTA a confirmé que ni le chef de l'Aide ou le GTA n'avait reçu de rapport.

Au moment de la vérification, le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes avait approuvé et terminé un projet, mais en l'absence de rapport du coordonnateur, la section de l'Aide n'est pas en mesure de déterminer si les résultats ont été atteints et si les fonds ont été dépensés aux fins prévues, et elle ne peut non plus exercer correctement son autorité de dépenser.

Recommandation 6

Le chef de l'Aide doit prendre des mesures appropriées en appliquant les clauses et modalités du contrat conclu avec le coordonnateur.

Réponse de la direction

Le GTA accepte, en partie, cette recommandation. Ce projet fut approuvé à la fin de 2007 et annoncé en mars 2008. Ainsi, lors de la vérification, il s'agisait d'un nouveau projet qui en était à ses débuts. Le GTA reconnaît qu'aucun rapport financier ou narratif n'a été soumis pour le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes, bien qu'il y ait uniquement eu un sous-projet en cours lors de la vérification. Le GTA s'assurera que toutes les exigences quant aux rapports et la documentation pour le FSPAF seront rencontrées. Le recrutement d'un nouveau coordonnateur pour le FSPAF fut récemment complété et la nomination fut faite via un contrat qui élabore clairement les exigences quant aux rapports pour le projet.
Constatation

Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a versé des paiements de subvention au Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan qui n'étaient pas fondés sur les besoins de trésorerie du Fonds, ce qui est contraire à la Politique sur les paiements de transfert.

Selon la Politique sur les paiements de transfert : « Les paiements de transferts ne doivent pas être versés aux bénéficiaires avant que le besoin ne se manifeste; les paiements doivent concorder avec la période la plus rapprochée et la plus pratique des besoins de trésorerie ». « Vu que la plupart des subventions visent à offrir un appui financier échelonné ou à exiger du bénéficiaire à continuer à respecter les exigences en matière d'admissibilité, elles doivent être payées en versements, et ce, en fonction des besoins de trésorerie du bénéficiaire. »

Même si les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement (en vigueur depuis le 1^er avril 2007) faisaient en sorte que l'ACDI était exemptée des deux sections susmentionnées de la Politique, la condition concernant les besoins de trésorerie demeurait. Il est indiqué que la fréquence des paiements dépendra des besoins de trésorerie du bénéficiaire, des pratiques harmonisées des organismes de financement et de l'évaluation des risques.

La Banque mondiale a enregistré, pour l'année solaire 1386 (année se terminant le 20 mars 2008), un solde de trésorerie de 426,5 millions de dollars américains, dont 120,1 millions étaient non affectés. Le solde de trésorerie représentait 82 % des décaissements totaux de 521,8 millions de dollars américains pour l'année solaire 1386. Le FASRA a reçu 634,8 millions de dollars américains des donateurs au cours de cette année solaire, dont 213,5 millions ou 33,6 % provenaient de l'ACDI.

Au cours de l'année solaire 1385, le solde de trésorerie de 294,1 millions de dollars américians représentait 63 % des décaissements de 468,9 millions de dollars américains pour cette même année. Le FASRA a reçu 453,9 millions de dollars américains des donateurs au cours de cette année solaire, dont 58,9 millions ou 13 % provenaient de l'ACDI.

Le 12 septembre 2007, l'ACDI a versé une subvention de 30 millions de dollars canadiens au FASRA pour le programme EQUIP. Cette somme a été consignée par la Banque mondiale comme étant 29,8 millions de dollars américains et ajoutée aux subventions des autres donateurs, pour un total de 38,9 millions de dollars américains reçus des donateurs pour l'année solaire 1386. Les décaissements rapportés par la Banque mondiale pour le programme EQUIP pour cette année s'élevaient à 6,5 millions de dollars américains.

L'ACDI a versé des sommes d'argent à la Banque mondiale avant que le besoin ne se manifeste, ce qui n'est pas conforme à la Politique sur les paiements de transfert ni aux Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement. En outre, le fait de verser des sommes d'argent avant que le besoin ne se manifeste coûte au gouvernement du Canada les intérêts qu'il aurait perçus si les fonds n'avaient pas été versés ou encore le coût des intérêts sur l'emprunt des fonds nécessaires aux décaissements.

À la fin de la vérification sur le terrain, le GTA a pris des mesures pour améliorer la documentation concernant le moment où les versements sont faits. Il a communiqué avec la Banque mondiale, en août 2008, pour s'enquérir des besoins de trésorerie du Fonds d'affectation spéciale. Selon l'information reçue de la Banque mondiale, le GTA a officiellement approuvé, en septembre 2008, la somme des prochains paiements de subvention au Fonds d'affectation spéciale.

Recommandation 7

Le vice-président du GTA doit déterminer les paiements de subvention destinés à la Banque mondiale à la lumière des besoins de trésorerie du FASRA, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert.

Réponse de la direction

Le GTA accepte, en partie, cette recommandation. La conclusion indique les soldes de trésorerie de fin d'année comme évidences que le Canada a fait ses déboursements au FASRA avant besoin. Cependant, la Banque mondiale a confirmé que les pratiques des donateurs (des autres donateurs) d'effectuer de grands paiements à la fin de l'exercice financier afghan, et non un manque de conditions financières, ont contribué aux soldes de trésorerie non affectés du FASRA en fin d'année. Il convient aussi de noter que malgré que les soldes de trésorerie non affectés du FASRA aient continuellement augmentés, il en fut de même pour les déboursements annuels sous le FASRA (c.-à-d. de $64 millions en 2001-2002 à $521 millions en 2007-2008).

Malgré l'article 10.0.6, les représentants de l'ACDI ont néanmoins tenté de documenter les conditions de flux de trésorerie du FASRA en 2008-2009 avant d'émettre les paiements. Les futurs paiements seront traités suite à une confirmation de condition de flux de trésorerie pour les fenêtres d'investissement que l'ACDI soutient.
Constatation

Les demandes d'avances trimestrielles pour l'Unité d'appui aux programmes n'étaient pas fondées sur les besoins de trésorerie et n'ont pas été présentées selon le format prévu, comme l'exigent les directives de l'ACDI.

La section 7.0 du Cadre de gestion financière pour les Unités d'appui aux programmes (décembre 2004) exige que les demandes d'avances de fonds faites par l'UAP à l'ambassade soient fondées sur les besoins de trésorerie nets pour le trimestre. L'Annexe E des Exigences comptables et financières relatives aux projets d'Unités d'appui aux programmes présente le modèle de demande d'avance de fonds que doit suivre l'UAP.

Durant l'exécution de la vérification sur le terrain, la demande d'avance de fonds pour le premier trimestre (avril à juin 2008) a été examinée. La demande de 359 291 $US était fondée sur les prévisions de dépenses du plan de travail, qui comprenait un budget détaillé, et non sur les besoins de trésorerie nets, et n'a pas été présentée selon le format exigé par les directives de l'ACDI. La somme des fonds avancés était de 354 000 $US et les dossiers de l'ambassade ne comportaient aucune explication sur l'écart.

Après que l'équipe de vérification lui ait indiqué la méthode appropriée pour demander des avances de fonds, le gestionnaire des finances de l'UAP a préparé la demande d'avance de fonds pour le deuxième trimestre selon le format voulu. Il était indiqué dans la demande que les dépenses prévues pour le premier trimestre n'étaient que de 130 343 $US, moins de la moitié de la somme demandée. À la lumière de l'encaisse disponible et du flux de trésorerie pour le trimestre suivant, l'UAP a demandé par la suite 41 703 $US.

Le personnel de l'UAP n'avait jamais reçu de formation sur les exigences de l'ACDI concernant les demandes d'avance de fonds et le personnel de l'ambassade n'était pas au courant de ces exigences.

Recommandation 8

Le chef de l'Aide doit s'assurer que les demandes d'avance de fonds pour les dépenses de l'UAP sont fondées sur les besoins de trésorerie, conformément aux directives de l'ACDI.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Le GTA a pris des mesures pour s'assurer que des informations suffisantes seront fournies comme base des paiements. Par exemple, le gestionnaire des finances et le directeur intérimaire de l'UAP ont suivi une formation sur le format approprié des demandes de fonds et comment décrire les demandes de fonds de chaque trimestre, et l'UAP emploie maintenant le format de flux de trésorie et suit cette procédure. Les demandes de fonds sont soutenues par une demande d'avance détaillée, un détail des capitaux propres et les bilans. La demande trimestrielle pour le paiement de l'avance du troisième trimestre est conforme au format exigé par les directives de l'ACDI, selon les conditions de flux de trésorie.
Constatation

Peu d'éléments de preuve montrent que les gestionnaires responsables des budgets et des engagements effectuent une analyse des écarts comme il est recommandé dans la Politique sur le contrôle des engagements du Conseil du Trésor.

Le conseiller en gestion financière (CGF) rédige un rapport financier périodique à l'intention des cadres supérieurs du GTA, qui démontre les budgets des projets (par année financière) et les dépenses de l'année courante. Le personnel des opérations utilise le rapport plus détaillé produit directement par le Système d'information de l'Agence qui comporte des données tant au niveau du projet qu'au niveau de la commande (engagement).

La Politique sur le contrôle des engagements recommande, sans toutefois l'exiger, que les gestionnaires de programme, ceux qui sont responsables des budgets des programmes, préparent des documents comportant une analyse des écarts entre les coûts budgétisés et les coûts réels. La politique précise que le personnel des finances peut aider les gestionnaires de programme à cet effet.

Le CGF a préparé un rapport financier pour informer la haute direction de la situation financière des projets de développement. Le rapport du 14 mars 2008 montrait des dépenses prévues, en 2007-2008, de 250 000 $ pour des projets tentatifs et de 450 000 $ pour des projets planifiés, même s'il était peu probable que ces dépenses seraient vraiment faites. Le rapport montrait aussi des budgets pour 2008-2009 totalisant 216,7 millions de dollars pour des projets opérationnels, 56,5 millions de dollars pour des projets planifiés et 60,3 millions de dollars pour des projets tentatifs (pour un grand total de 333,5 millions de dollars), et ce, sans montrer un budget projeté pour le GTA puisque le budget pour la nouvelle année n'était pas connu. L'équipe de vérification a examiné ce rapport et a estimé qu'il était exact.

Les gestionnaires de programme utilisent un rapport plus détaillé pour l'analyse des écarts. Il s'agit d'une activité qui est effectuée périodiquement sans toutefois être bien documentée. Une telle analyse a été effectuée par le directeur exécutif des opérations et un gestionnaire de programme, en mars 2008, afin de réduire le « report » du budget en 2008-2009. Des changements ont été apportés aux budgets des projets, ce qui était évident dans un rapport du CGF, qui avait réduit les dépenses planifiées en deçà du budget de 2008-2009. Certains éléments de preuve ont été fournis pour montrer qu'une analyse des projets avait été effectuée.

Les mesures prises par le directeur exécutif et le gestionnaire étaient un exemple d'analyse des écarts, mais elles n'étaient pas bien documentées ni menées de façon régulière.

Recommandation 9

Le vice-président du GTA doit effectuer et documenter une analyse des écarts comme le suggère la Politique sur le contrôle des engagements.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Puisque le Groupe de travail sur l'Afghanistan fut établi en 2007, un grand volume d'activités « transactionnelles » était géré par une petite équipe dont les activités d'analyse financière et de reportage étaient pressurisées par d'autres urgences. Dans ces limitations, l'analyse de variances sur les engagements et les déboursements ont été effectués de façon régulière au niveau du contrat, du projet et du portefolio. L'équipe des opérations se réunissait, et se réunit encore, régulièrement pour discuter des engagements et des variances sur les chiffres réels et prévus. À cet effet, un rapport hebdomadaire pour le portefolio est produit et distribué aux agents de projet et aux gestionnaires. On s'attend à ce que ces derniers suivent régulièrement le progrès et les activités des récipiendaires de contributions et de subventions et qu'ils rendent compte des items accentués par l'analyse régulière des variances/discussions.

Le GTA s'assure que les analyses de variances sont correctement documentées : le gestionnaire de programme des opérations et le conseiller en gestion financière conservent maintenant des copies de la documentation pour les analyses de variances.

4.2 Objectif de la vérification - Responsabilisation

Évaluer la pertinence et l'efficacité des rôles, des autorités et des responsabilités du personnel au siège et sur le terrain, y compris l'Unité d'appui aux programmes, la pertinence de la séparation des fonctions, la dévolution des autorités et des responsabilités, y compris l'identification des meilleures pratiques concernant les processus opérationnels.
Constatation

Les rôles et les responsabilités du représentant du Canada à Kandahar n'étaient pas clairement définis au moment de la vérification.

Le 10 juin 2008, le gouvernement du Canada a déposé à la Chambre des communes un rapport intitulé Le rôle du Canada dans l'engagement en Afghanistan - Tracer la voie vers 2011. Ce rapport expose les priorités du Canada pour les trois prochaines années, y compris celles reliées à l'aide au développement. Le Canada a indiqué que le programme d'aide au développement serait concentré dans la province de Kandahar et que plus de la moitié du financement serait dirigée à cet endroit. Pour faciliter ces changements d'orientation, plus de pouvoirs décisionnels seraient délégués au personnel civil canadien à Kandahar, dont le nombre passerait de 27 à 71. L'Agence a accru la délégation des autorités de sélection au chef de l'Aide à Kaboul et au directeur du Développement de l'ACDI à Kandahar.

À Kandahar, le gouvernement du Canada a créé le poste de représentant du Canada à Kandahar pour coordonner les activités de l'ACDI, du MAECI et du MDN. Au moment de la vérification interne, le rôle que celui-ci jouerait dans la sélection et l'approbation finale des projets d'aide au développement n'était pas clairement défini.

Au moment où la délégation d'autorité sur le terrain a été approuvée, le 1^er septembre 2008, l'autorité d'approbation du représentant du Canada à Kandahar a été clarifiée, ce dernier et le directeur du Développement ayant une autorité conjointe d'approbation.

Puisque le rôle du représentant du Canada à Kandahar dans l'approbation des projets d'aide au développement a maintenant été précisé, aucune recommandation n'est faite.
Constatation

Les autorités de signature déléguées par la ministre au personnel du siège faisant partie du Groupe de travail sur l'Afghanistan sont exactes, actualisées et dûment exercées.

La Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor permet au ministre de la Coopération internationale de déléguer diverses autorités, comme celle de choisir le bénéficiaire d'une subvention ou de dépenser (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques), à des titulaires de postes au sein de l'Agence. On procède ainsi en utilisant un instrument de délégation et une carte comportant un spécimen de signature. Les cartes de spécimen de signature sont préparées et approuvées suivant des instructions émanant de la Direction des finances de l'Agence, soit l'unité qui conserve les originaux de toutes les cartes.

La vérification interne a examiné toutes les autorités déléguées au personnel du siège faisant partie du GTA et a constaté qu'elles étaient exactes, à jour et dûment exercées. En guise de contrôle supplémentaire concernant les cartes de signature, le CGF examine la proposition de délégation et s'assure que l'agent concerné a les qualifications requises pour exercer les autrorités qui lui seront délégués. Il approuve la délégation d'autorité en paraphant la carte de signature. Toutes les cartes produites depuis l'arrivée du CGF actuel portent ces initiales.

Puisque le GTA, au siège, répond à ce critère de vérification, aucune recommandation n'est faite.

Constatation

Trois membres du personnel du GTA exerçant les autorités de signer des documents financiers en Afghanistan n'avaient pas été dûment habilités à les exercer.

La ministre délègue l'autorité de dépenser (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques) des fonds de l'ACDI à des agents affectés à des missions à l'étranger au moyen de l'instrument de délégation. Le chef de l'Aide est pleinement habilité à exercer l'autorité de dépenser. L'une des tâches de l'agent responsable de l'autorisation des paiements (article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques) est de s'assurer que l'agent qui exerce une autorité de dépenser a été dûment habilité à le faire conformément à la carte de signature autorisée.

La seule carte de signature pour le chef de l'Aide trouvée dans les dossiers au siège a été approuvée le 18 avril 2008, alors que ce dernier a utilisé cette autorité dès septembre 2007, en signant notamment un contrat en octobre 2007. À Kaboul, l'employé du MAECI exerçant l'autorité de payer n'avait pas de copie de la carte de signature du chef de l'Aide.

À Kandahar, deux agents de l'ACDI ont exercé une autorité de dépenser et le représentant du MDN qui a exercé l'autorité de payer n'avait pas de carte de signature valide pour ces agents.

Ces lacunes montrent que le GTA ne s'était pas assuré que chaque agent appelé à exercer des autorités déléguées avait une carte de signature valide, et que les deux agents exerçant une autorité de payer ne s'étaient pas assurés que les agents exerçant une autorité de dépenser étaient habilités à le faire.

Outre ce qui précède, l'équipe de vérification a remarqué au moment de sa visite sur le terrain que trois membres du personnel canadien postés à l'ambassade à Kaboul avaient une autorité de signature relativement au compte bancaire de l'Unité d'appui aux programmes. Selon le Cadre de gestion financière pour les Unités d'appui aux programmes (décembre 2004), la Loi sur la gestion des finances publiques ne permet pas aux consultants et au personnel d'une ambassade canadienne d'être signataires pour le compte bancaire d'un projet.

Recommandation 10

Le vice-président du GTA doit exiger que le personnel de l'ACDI à Kaboul et Kandahar qui exerce une autorité de signature déléguée ait une carte de signature valide et qu'une copie de ces cartes de signature soit remise aux personnes qui exercent l'autorité de payer.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Le GTA fait des efforts considérables afin de s'assurer que les autorités de signature sont exercées d'une façon dûment diligente. Des mesures complémentaires ont été prises au GTA et communiquées à l'équipe de vérification. Le GTA a établi un processus pour s'assurer que le chef de l'Aide et le directeur au Développement nouvellement désigné pour l'équipe provinciale de reconstruction suivent attentivement l'utilisation de l'autorité de signature sur le terrain. Afin de supporter cela, le chef de l'Aide et le directeur au Développement ont suivi un cours, avant leur affectation, qui se concentrait sur les principales conditions de Loi sur la gestion des finances publiques. De plus, le GTA a mis en oeuvre un processus où les représentants responsables de la section 33 sur le terrain (MDN et MAECI) sont régulièrement mis au courant sur les employés autorisés à signer sous la section 34 au nom du GTA. Le conseiller principal en gestion financière et l'agent principal de contrat voyageront en Afghanistan afin de s'assurer que les processus appropriés sont en place et mis en oeuvre par tous les partis.

Recommandation 11

Le chef de l'Aide doit vérifier périodiquement qu'aucun membre du personnel de l'ambassade canadienne n'exerce une autorité de signature relativement aux comptes bancaires de l'UAP.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. L'exemple d'un employé canadien signant pour le compte bancaire de l'UAP s'est produit au cours d'une période où il n'y avait aucun directeur d'UAP. Cette ligne de conduite était alors considérée comme une action appropriée afin de réduire le risque et assurer une responsabilité et une diligence raisonnable pour les fonds de l'UAP dû à la rotation élevée du personnel et aux défis en capacité alors expérimentés à l'UAP.

De plus, avant de mettre en application cette ligne de conduite, des consultations ont été entreprises avec le conseiller en gestion financière de la direction générale de l'Asie. Ce dernier conclua que, bien que cette option présenta certains risques connus, elle était appropriée et représentait une stratégie viable pour la gestion des risques financiers. Une récente revue externe des pratiques de gestion financière de l'UAP a mentionné que cette pratique était acceptable et qu'une explication basée sur une gestion financière prudente en l'absence d'un directeur était « satisfaisante ».

Il n'y a maintenant aucun signataire canadien sur les comptes bancaires de l'UAP. Le directeur de l'UAP, le gestionnaire des opérations/de la logistique et l'agent d'administration sont les trois signataires pour les comptes bancaires de l'UAP. Par cette mesure, ainsi que par des étapes renforcées introduites au cours des derniers mois dans des secteurs tels la caisse, l'inventaire et la gestion du flux de trésorie, le GTA ne croit pas que d'autres mesures correctives soient nécessaires.
Constatation

Le plan visant à augmenter les autorités déléguées au personnel sur le terrain est clair et tient compte de la plupart des incidences des changements requis, sauf pour ce qui est de l'aide accrue dans les secteurs des finances et de l'attribution des contrats.

Le 10 juin 2008, le gouvernement du Canada a déposé un rapport à la Chambre des communes indiquant qu'un plus grand pouvoir décisionnel serait délégué au personnel civil canadien à Kandahar, dont le nombre passerait de 27 à 71. En conséquence, le chef de l'Aide à Kaboul et le directeur du Développement de l'ACDI à Kandahar devaient obtenir de plus amples autorités pour ce qui est de l'approbation et de la sélection des projets.

La vérification interne a examiné les documents appuyant l'augmentation prévue du personnel sur le terrain et la délégation d'autorité. Ces documents présentaient les risques et les stratégies, notamment la façon dont le nouveau personnel serait logé dans les bureaux en Afghanistan. On y indiquait également que l'autorité d'approbation des projets à Kandahar serait exercée conjointement par le directeur du Développement de l'ACDI et le représentant du Canada à Kandahar. Le système d'approbation et les contrôles sont aussi décrits. En ce qui a trait à l'attribution des contrats, le directeur du Développement de l'ACDI exercerait l'autorité acccrue, mais les systèmes et les contrôles ne sont pas décrits.

La documentation ne montrait pas comment les spécialistes des finances et de l'attribution des contrats appuieraient les personnes exerçant ces autorités accrues. Ce soutien doit être fourni par le MDN. En l'absence d'un plan clair visant à faire en sorte que les personnes exerçant des autorités accrues soient soutenues, comme il se doit, par un personnel spécialisé, l'Agence risque que les activités reliées à l'attribution des contrats et aux finances sur le terrain ne soient pas bien appuyées.

Puisque l'augmentation du personnel sur le terrain était en cours au moment de la vérification interne, il était impossible de déterminer si les mesures planifiées ont été prises.

Recommandation 12

Le vice-président du GTA doit clarifier avec le MDN quel soutien en matière de finances et d'attribution de contrats sera fourni pour appuyer correctement les personnes exerçant des autorités accrues sur le terrain.

Réponse de la direction

Le GTA accepte cette recommandation. Le GTA est conscient de l'importance de l'efficacité de la gestion et de l'administration afin de supporter les délégations accrues au terrain. En tant qu'élément de la présence accrue sur le terrain, et suite à la consultation interministérielle avec les acteurs clés en Afghanistan, des ressources sont à être assignées en Afghanistan afin de soutenir cette nouvelle condition. De plus, le GTA a pris des mesures pour identifier les principaux processus et fonctions afin de soutenir l'assurance qu'ils sont transparents et compris par les parties prenantes sur le terrain et au siège. Le conseiller principal en gestion financière et l'agent principal de contrat voyageront en Afghanistan pour s'assurer que les processus appropriés sont en place et mis en oeuvre par tous les partis, incluant le MDN.

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5.0 Conclusion

La vérification interne examina le cadre de contrôle de la gestion financière du Programme de l'Afghanistan, ainsi que les rôles, les autorités et les responsabilités du personnel au siège et en Afghanistan, à la lumière des principaux contrôles de deux éléments du CRG. La vérification a permis de conclure que, dans l'ensemble, le cadre est en place et fonctionne comme prévu, et que les rôles, les autorités et les responsabilités sont clairs. Toutefois, quelques améliorations mineures s'imposent pour ce qui est de la documentation portant sur le financement choisi à l'égard des principaux bénéficiaires de subventions, et en ce qui a trait à la description des conditions liées aux paiements de subventions, avant approbation, pour le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan. Au cours de la revue des 14 projets, qui représentaient 61 % des décaissements au titre de l'aide au développement pour 2006-2007 et 70 % de ces décaissements pour 2007-2008, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune évidence de fraude.

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Annexe 1 : Éléments du CRG du SCT, objectifs et critères de la vérification

Éléments du CRG du SCT	Objectifs	Critères
Gérance	Évaluer la pertinence et l'efficacité du cadre de gestion et du contrôle financier utilisés par le Programme de l'Afghanistan pour identifier, choisir, mettre en oeuvre et rendre compte des subventions, des accords de contribution, des approches‑programmes et de l'aide budgétaire directe par l'entremise d'institutions multilatérales.	Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a un processus de planification et de budgétisation clair et documenté, comprenant un processus d'examen. Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a un processus clair et documenté pour déterminer les orientations de financement, y compris le recours à des institutions multilatérales et au financement par subventions. Un processus de diligence raisonnable documenté est suivi pour les décisions liées au financement, comme la sélection du bénéficiaire et la somme de financement proposée. La sélection du bénéficiaire est approuvée par une autorité dûment informée, en conformité avec la délégation d'autorité et les modalités approuvées pour les paiements de transfert. L'engagement des fonds pour l'accord de financement (subvention ou contribution) est fait en conformité avec la délégation d'autorité (article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques), la Politique sur le contrôle des engagements du Conseil du Trésor et les procédures de l'Agence. L'accord de financement (subvention ou contribution) est signé conformément à la délégation d'autorité. La vérification des comptes qui précède un paiement est faite par des personnes autres que celles ayant l'autorité de dépenser et est effectuée en conformité avec la Politique sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor et les politiques et procédures de l'Agence. Le Groupe de travail sur l'Afghanistan a un processus permettant de s'assurer que les renseignements financiers sont codés correctement et que les données sont saisies correctement dans le Système d'information de l'Agence. L'autorité de dépenser (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques) est exercée suivant un processus de diligence raisonnable documenté et en conformité avec la délégation d'autorité. Les rapports financiers sont exacts, comparent les dépenses budgétisées et les dépenses réelles, comportent une analyse des écarts et sont conformes à la Politique sur le contrôle des engagements du Conseil du Trésor.
Responsabilisation	Évaluer la pertinence et l'efficacité des rôles, des autorités et des responsabilités du personnel au siège et sur le terrain, y compris l'Unité d'appui aux programmes, la pertinence de la séparation des fonctions, la dévolution des autorités et des responsabilités, y compris l'identification des meilleures pratiques concernant les processus opérationnels.	Le personnel du Groupe de travail sur l'Afghanistan et le personnel sur le terrain (y compris celui du MAECI et du MDN) ont clairement défini les rôles, les responsabilités et les liens hiérarchiques, sans chevauchement ni conflit. Les autorités de signature au sein du Groupe de travail sur l'Afghanistan sont exactes, actualisées et dûment exercées. Le plan du Groupe de travail sur l'Afghanistan visant à accroître les autorités déléguées au personnel sur le terrain est clair, complet et tient compte des incidences de ces mesures, notamment sur le personnel et le soutien logistique.

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Annexe 2 : Résumé des recommandations, des réponses de la direction et des plans d'action

Recommandations	Responsabilité	Réponses de la direction et plans d'action	Échéance	État
1. La dirigeante principale des finances doit décrire formellement le processus budgétaire utilisé à l'Agence, et le vice-président du GTA doit décrire le processus utilisé par le GTA.	dirigeante principale des finances / vice-président du GTA	La dirigeante principale des finances développera une description de la planification corporative de l'Agence et du processus budgétaire, en débutant par une approche de planification des affaires intégrée pour 2009-2010 et l'atteinte de la planification intégrée complète d'ici 2010-2011.	31 mars 2010	En progression Le premier exercice de planification des affaires intégrée (2009-2010) fut lancé en février 2009, aboutissant à la production d'instructions pour la planification des affaires intégrée par direction générale. Un calendrier pour 2009-2010 portant sur la planification, le suivi et les rapports internes fut aussi produit, lequel décrit le cycle de planification annuel et permet un calendrier continu pour la planification et les rapports de l'ACDI.
		Le GTA appliquera le processus corporatif de l'Agence à sa propre planification des affaires intégrées et fournira, lorsque requis, des informations sur ce processus.	30 juin 2010	En progression Au printemps 2009, le GTA a participé à l'exercice de la planification des affaires intégrée. Il contiuera une coordination avec la dirigeante principale des finances et les autres directions générales afin de s'assurer de la pleine intégration et mise en œuvre des processus de planification et budgétaires de l'Agence.
2. Le vice-président du GTA doit documenter le processus de prise de décisions suivi pour déterminer le niveau de financement à consentir au FASRA et aux projets d'investissement connexes.	vice-président du GTA	Le GTA a déjà mis en place les procédures pour la consultation et la documentation aux niveaux de la contribution et des déboursements du FASRA.	31 octobre 2008	Complété
		Le GTA a entrepris des mesures additionnelles (principalement par des réunions avec la Banque mondiale et des représentants ministériels) afin d'améliorer les conditions de flux de trésorie avant de faire tous engagements et déboursements.	31 octobre 2008	Complété
		La Banque mondiale, le Gouvernement de l'Afghanistan et les donateurs ont accepté d'établir un Groupe de travail pour développer une stratégie de financement pour le FASRA. En décembre 2008, l'ACDI s'est engagée à participer au Groupe de travail.	31 décembre 2008	Complété
3. Le vice-président du GTA doit appliquer la Politique sur l'évaluation des risques financiers, lorsqu'il y a lieu, pour l'attribution des contrats et les accords de contribution et de subvention.	vice-président du GTA	Dans le cadre du processus propre au GTA pour la négociation contractuelle, il conduit une diligence raisonnable et des évaluations des risques financiers. Cela est mainteant documenté systématiquement.	31 décembre 2008	Complété
		L'Unité d'évaluation des risques financiers est maintenant impliquée dans toutes les évaluations des risques financiers. Ces dernières sont complétées pour toutes les organisations contractées.	31 décembre 2008	Complété
4. Le vice-président du GTA doit préciser à l'autorité approbatrice, pour les futures approbations visant le Fonds d'affectation spéciale, la condition voulant que le Comité de gestion du FASRA puisse réaffecter les fonds d'un projet du FASRA pour lequel l'ACDI avait indiqué une préférence, à un autre projet du FASRA.	vice-président du GTA	Les documents d'approbation ont indiqué la possibilité que les fonds nominalement décrits pour une fenêtre d'investissement du FASRA pouvaient être assignés à une autre fenêtre du FASRA si les besoins évoluaient. La redistribution des préférences indiquées par l'ACDI est compatible aux récents paramètres d'approbation du FASRA.	S/O	S/O
		L'ATF s'assurera que les autorités d'approbation sont spécifiquement au courant, lors de futures demandes d'approbation, du risque que le Comité de gestion du FASRA pourrait chercher à réattribuer les fonds préférentiels du Canada d'une fenêtre du FASRA à une autre.	31 octobre 2008	Complété
5. Le vice-président du GTA doit examiner systématiquement la qualité des documents justifiant les paiements faits à Kaboul et Kandahar.	vice-président du GTA	Les dossiers du GTA à l'ACDI contiennent maintenant toutes les pièces justificatives financières requises.	31 octobre 2008	Complété
		Afin de répondre aux soucis de l'équipe de vérification, l'ACDI a mis en place les mécanismes et ressources humaines nécessaires pour s'assurer que les dépenses sur le terrain (Kaboul et Kandahar) sont systématiquement revues et documentées, ce qui inclut le personnel, les procédures de documentation et les Procédures standards d'opération.	31 octobre 2008	Complété
6. Le chef de l'Aide doit prendre des mesures appropriées en appliquant les clauses et modalités du contrat conclu avec le coordonnateur.	chef de l'Aide	Le GTA reconnaît qu'aucun rapport financier ou narratif n'a été soumis pour le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes et accepte les recommandations de l'équipe de vérification.	S/O	S/O
		De façon continue, le GTA s'assurera que les exigences quant aux rapports et la documentation pour le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes sont rencontrées. Le premier rapport est mainteannt reçu.	31 janvvier 2009	Complété
		Le recrutement d'un nouveau coordonnateur pour le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes et une nomination effectuée via un contrat élaborant clairement les exigences quant aux rapports pour le projet.	31 mars 2009	Complété
7. Le vice-président du GTA doit déterminer les paiements de subvention destinés à la Banque mondiale à la lumière des besoins de trésorerie du FASRA, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert.	vice-président du GTA	La gestion effectuée par le GTA des paiements de subvention à la Banque mondiale est conforme aux termes et conditions actuels de l'ACDI, qui maintient que le calendrier des paiements « pourra être établi sur une base d'urgence » ou « lorsque l'exigent les intérêts de la politique étrangère canadienne ».	S/O	S/O
		La Banque mondiale a confirmé que les pratiques de donateurs (des autres donateurs) d'effectuer de grands paiements à la fin de l'exercice financier afghan, et non un manque de conditions financières, ont contribué aux soldes de trésorerie non affectés du FASRA en fin d'année.	S/O	S/O
		Le GTA a tenté de documenter les conditions de flux de trésorie en 2008-2009 avant de traiter les paiements.	31 octobre 2008	Complété
		Les futurs paiements sont maintenant traités suite à une confirmation de condition de flux de trésorerie pour les fenêtres d'investissement que l'ACDI soutient.	31 octobre 2008	Complété
8. Le chef de l'Aide doit s'assurer que les demandes d'avance de fonds pour les dépenses de l'UAP sont fondées sur les besoins de trésorerie, conformément aux directives de l'ACDI.	chef de l'Aide	Le GTA a pris des mesures pour s'assurer que des informations suffisantes seront fournies comme base des paiements.
		• Le gestionnaire des finances et le directeur intérimaire de l'UAP ont suivi une formation sur le format approprié des demandes de fonds.	31 décembre 2008	Complété
		• L'UAP emploie maintenant le format de flux de trésorie et suit la procédure de demandes de fonds, lesquelles sont soutenues par une demande d'avance détaillée, un détail des capitaux propres et les bilans.	31 mars 2009	Complété
		• La demande trimestrielle pour le paiement de l'avance du troisième trimestre est conforme au format exigé par les directives de l'ACDI, selon les conditions de flux de trésorie.	31 décembre 2008	Complété
9. Le vice-président du GTA doit effectuer et documenter une analyse des écarts comme le suggère la Politique sur le contrôle des engagements.	vice-président du GTA	Malgré que l'analyse des variances ne fût pas adéquament documenté dans le passé, le GTA effectue maintenant l'analyse des variances sur une base régulière au niveau du contrat, du projet et du portefolio.	31 décembre 2008	Complété
		Le GTA s'assurera que l'analyse des variances est correctement documentée.	31 décembre 2008	Complété
10. Le vice-président du GTA doit exiger que le personnel de l'ACDI à Kaboul et Kandahar qui exerce une autorité de signature déléguée ait une carte de signature valide et qu'une copie de ces cartes de signature soit remise aux personnes qui exercent l'autorité de payer.	vice-président du GTA	Des mesures sont prises afin de s'assurer que les autorités de signature sont exercées d'une façon dûment diligente.
		Le GTA a établi un processus pour s'assurer que le chef de l'Aide et le directeur au Développement nouvellement désigné pour l'équipe provinciale de reconstruction suivent attentivement l'utilisation de l'autorité de signature sur le terrain.	31 octobre 2008	Complété
		Afin de supporter cela, le chef de l'Aide et le directeur au Développement ont suivi un cours, avant leur affectation, qui se concentrait sur les principales conditions de Loi sur la gestion des finances publiques.	31 août 2008	Complété
		Le GTA a mis en oeuvre un processus où les représenants responsables de la section 33 sur le terrain (MDN et MAECI) sont régulièrement mis au courant sur les employés autorisés à signer sous la section 34 au nom du GTA.	31 décembre 2008	Complété
		Le conseiller principal en gestion financière et l'agent principal de contrat voyageront en Afghanistan afin de s'assurer que les processus appropriés sont en place et mis en oeuvre par tous les partis.	31 décembre 2009	En progression Cette mission devrait être finalisée d'ici la date cible proposée.
11. Le chef de l'Aide doit vérifier périodiquement qu'aucun membre du personnel de l'ambassade canadienne n'exerce une autorité de signature relativement aux comptes bancaires de l'UAP.	chef de l'Aide	Une récente revue externe des pratiques de gestion financière de l'UAP a mentionné que cette pratique était acceptable et qu'une explication basée sur une gestion financière prudente en l'absence d'un directeur était «satisfaisante».	S/O	S/O
		Il n'y a maintenant aucun signataire canadien sur les comptes bancaires de l'UAP. Le directeur de l'UAP, le gestionnaire des opérations/de la logistique et l'agent d'administration sont les trois signataires pour les comptes bancaires de l'UAP. Par cette mesure, ainsi que par des étapes renforcées introduites au cours des derniers mois dans des secteurs tels la caisse, l'inventaire et la gestion du flux de trésorie, le GTA ne croit pas que d'autres mesures correctives soient nécessaires.	31 décembre 2008	Complété
12. Le vice-président du GTA doit clarifier avec le MDN quel soutien en matière de finances et d'attribution de contrats sera fourni pour appuyer correctement les personnes exerçant des autorités accrues sur le terrain.	vice-président du GTA	Des ressources sont à être assignées en Afghanistan afin de supporter les délégations accrues au terrain.	30 novembre 2008	Complété
		Le GTA a pris des mesures pour identifier les principaux processus et fonctions afin de soutenir l'assurance qu'ils sont transparents et compris par les parties prenantes sur le terrain et au siège.	31 octobre 2008	Complété
		Le conseiller principal en gestion financière et l'agent principal de contrat voyageront en Afghanistan pour s'assurer que les processus appropriés sont en place et mis en oeuvre par tous les partis, incluant le MDN.	31 décembre 2009	En progression Cette mission devrait être finalisée d'ici la date cible proposée.

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Vérification du Programme de l'Afghanistan (193 Ko, 45 pages)