Programme de l’Irak

Acronymes
Sommaire

1.0 Introduction
2.0 Constatations de la vérification 3.0 Conclusion globale

Annexe 1 - Critères de vérification
Annexe 2 - Résumé des recommandations

Acronymes

ACDI

gence canadienne de développement international

AEC

Affaires étrangères Canada

AEC

Agent d'exécution canadien

CEV

Comité d'évaluation et de vérification

CGRR

Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats

CRM

Comité des ressources ministérielles

CT

Conseil du Trésor

FIRI

Fonds international pour la reconstruction de l'Irak

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

PNUD

Programme des Nations Unies pour le développement

UNICEF

Fonds des Nations Unies pour l'enfance

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Sommaire

Mandat de la vérification

La vérification interne du programme pour l'Irak a été incluse dans le plan de vérification triennal de la Direction de la vérification interne pour la période 2005-2006 à 2007-2008 et a été approuvée par le Comité d'évaluation et de vérification (CEV) le 22 juin 2005. Le CEV a demandé que la vérification interne du programme pour l'Irak porte sur la gestion financière et le cadre de responsabilisation.

La vérification du programme pour l'Irak a été menée entre août 2005 et avril 2006, parallèlement à la Vérification du système des dépenses d'aide et à la Vérification des ententes administratives conclues avec d'autres ministères fédéraux, et coordonnée avec ces dernières. Les constatations de ces deux vérifications ont été utilisées dans la vérification du programme pour l'Irak lorsque cela était opportun et possible.

Historique

L'objectif du Canada en matière de développement international en Irak est d'aider ce pays à devenir un pays stable, autonome et prospère, doté d'un gouvernement démocratique représentatif du peuple, respectueux des droits de la personne, y compris des droits des femmes, et de la primauté du droit.

Le 14 mai 2003, le gouvernement canadien a approuvé une affectation de 300 millions de dollars pour l'aide humanitaire et à la reconstruction en Irak. En août 2003, le Conseil du Trésor a acquiescé à la demande de l'ACDI d'accorder une subvention de 40 millions de dollars à l'UNICEF et une subvention pouvant atteindre 100 millions de dollars à un fonds d'affectation spéciale de donateurs - le Fonds international pour la reconstruction de l'Irak (FIRI) - lequel devait être géré conjointement par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale. Pour que les sommes destinées au fonds d'affectation spéciale des donateurs puissent être débloquées, l'ACDI devait revenir devant le CT avec une présentation détaillant le programme global de l'ACDI en faveur de l'Irak. Le versement était assujetti à une autre condition : l'ACDI devait présenter au CT un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et un Cadre de vérification axé sur les risques pour que les crédits appelés à figurer dans le budget supplémentaire des dépenses de 2003-2004 puissent être accordés. Les deux conditions ont été satisfaites et, en mars 2004, le CT a approuvé le décaissement de la subvention globale de 100 millions de dollars destinée au fonds d'affectation spéciale des donateurs.

Jusqu'ici, en mai 2006, environ 245,8 millions de dollars des fonds accordés sous forme de subventions et de contributions ont été affectés au redressement et à la reconstruction de l'Irak. Cette somme comprend les fonds affectés mais qui n'ont pas encore été complètement décaissés dans le cadre de 19 projets opérationnels.

Compte tenu des risques pour la sécurité du personnel que pose la situation en Irak, l'ACDI n'a pu maintenir une présence permanente dans le pays pour superviser et surveiller l'utilisation qui est faite des sommes déboursées au titre de l'aide. Toutefois, des mécanismes de rechange sont utilisés pour garantir que les fonds déboursés par l'ACDI servent aux fins prévues. Par exemple, les activités de formation destinées aux Irakiens se déroulent habituellement dans des pays voisins ou dans d'autres pays où il est souvent possible pour le chef de l'Aide ou l'agent de l'administration centrale de l'ACDI d'y participer. En outre, il y a régulièrement des rencontres formelles et informelles avec des partenaires et des intervenants irakiens qui se rendent dans d'autres pays, de même qu'une collaboration étroite et des communications constantes avec d'autres donateurs et intervenants qui fournissent de l'aide à l'Irak, dont certains ont une présence dans ce pays. De plus, lors d'entretiens avec certains des autres donateurs, on a appris qu'il a été demandé aux partenaires et intervenants irakiens de prendre des photographies des sites où des activités ont eu lieu ou ont lieu dans le pays (par exemple, des photos d'une école construite avec les fonds des donateurs). Les renseignements recueillis par les différents moyens utilisés par les donateurs et les participants sont partagés, et les donateurs peuvent ainsi raisonnablement sûrs que le travail de développement sur le terrain progresse et que les objectifs sont atteints.

Objectif

La vérification interne avait pour objectif de s'assurer que des contrôles financiers et de gestion sont en place dans le cadre du programme pour l'Irak et qu'ils garantissent que :

• Les opérations financières du programme en question sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.
• Les contrôles de gestion et opérationnels visant la sélection et l'approbation des fonds de subvention et de contribution et des mécanismes respectifs, des accords de subvention et de contribution, des ententes administratives et des marchés ainsi que des décaissements, sont conformes aux lois et aux politiques applicables de même qu'aux Modalités et conditions et aux politiques de l'ACDI.
• Un cadre de responsabilisation, comprenant les pouvoirs délégués en matière d'opérations financières, est en place et fonctionne.

Conclusion

Les vérificateurs concluent que le programme pour l'Irak dispose d'un cadre de responsabilisation qui a été adapté pour permettre de gérer les risques financiers et opérationnels associés à la prestation de projets dans un contexte politique très instable où la sécurité personnelle est constamment mise en péril, et que ce cadre fonctionne efficacement. Gestionnaires et employés connaissent leurs rôles et leurs responsabilités, le cycle de planification et de rapport permet de mesurer les résultats atteints et un mécanisme est en place pour rendre les gestionnaires et les employés redevables de leur rendement.
Des améloriations possibles inclus de mettre en place des procédures documentées de vérification des comptes et l'ajout d'une clause de vérification dans les ententes administratives.

1.0 Introduction

1.1 Historique

1.1.1 Contexte

Le programme pour l'Irak se déroule dans un environnement unique en son genre, à savoir dans une zone de conflit où l'ACDI n'avait jamais administré de programmes et où il faut réagir rapidement à une situation qui ne cesse de changer sur le terrain. Il a fallu mettre en place à l'ACDI un mécanisme permettant de recueillir et d'analyser rapidement l'information et de prendre des décisions éclairées. Au cours de la vérification et dans l'évaluation des contrôles financiers et de gestion du programme, on a tenu compte de cet aspect.

• Le programme pour l'Irak se déroule dans un contexte conflictuel à haut risque qui évolue constamment. Compte tenu des risques pour la sécurité en Irak, l'ACDI n'a pu ni avoir une présence permanente dans le pays pour superviser et surveiller l'utilisation qui est faite des fonds destinés à l'aide au développement à l'étranger, ni avoir de son personnel sur place pour assurer le suivi de certaines activités de projet, comme elle le fait habituellement pour ses projets et programmes de développement international.
• Depuis 2005, l'ACDI a une présence permanente à Bagdad. Avant cela, le représentant de l'ACDI était en poste à Amman, en Jordanie. Depuis juin 2005, c'est le vice-président de la direction générale de l'Europe, le Moyen-Orient et le Maghreb qui accorde les autorisations pour se rendre dans la « zone verte » Une autorisation ministérielle est nécessaire pour circuler à l'extérieur de cette zone.
• Face à la nécessité de réagir rapidement à une situation changeante en Irak, certaines des façons de faire habituelles ont été simplifiées, tout particulièrement au cours de la première année du programme.

1.1.2 Description de l'entité vérifiée

L'objectif du Canada en matière de développement international en Irak est d'aider ce pays à devenir un pays stable, autonome et prospère, doté d'un gouvernement démocratique représentatif du peuple, respectueux des droits de la personne, y compris des droits des femmes, et de la primauté du droit.

En mai 2003, le gouvernement fédéral a approuvé l'octroi de 300 millions de dollars sur cinq ans au titre de l'aide humanitaire et de la reconstruction en Irak. Sur ce montant, 100 millions de dollars sur deux ans étaient réservés à l'aide humanitaire, jusqu'à 150 millions de dollars répartis sur trois ans devaient servir au développement social et économique et à l'atténuation des répercussions régionales, et jusqu'à 50 millions de dollars, répartis sur cinq ans, étaient réservés à des projets de gouvernance. Les 300 millions de dollars destinés au programme de reconstruction de l'Irak provenaient de deux sources : 165 millions de dollars, d'une réaffectation interne de fonds à l'ACDI et 135 millions de dollars, d'une augmentation de 8 % de l'enveloppe de l'aide internationale prévue dans le budget de 2003.

À la fin de l'exercice 2005-2006, l'ACDI avait affecté, mais non encore complètement décaissé, environ 245 millions de dollars pour répondre aux besoins humanitaires et de reconstruction des Irakiens. Au moment de la vérification, des discussions étaient en cours pour décider de l'affectation des 55 millions de dollars restants à l'un des secteurs prioritaires déclarés.

L'ACDI a également fourni à l'OTAN, conjointement avec Affaires étrangères et Commerce international Canada, un montant de 500 000 $ pour un projet de formation de personnel militaire irakien.

À cause du conflit et de la situation explosive en Irak et afin de limiter les risques pour la sécurité personnelle, la plupart des activités de formation des Irakiens qui reçoivent le soutien de l'ACDI sont menées à l'extérieur du pays. Les fonds de l'Agence servent également à appuyer la participation des Irakiens aux activités de formation dans des pays voisins ou dans d'autres pays.

Dès le départ, le Canada s'est fait l'ardent défenseur d'une approche multilatérale à l'égard de l'Irak. Le tiers des 300 millions de dollars a été dirigé, en tant que subvention, vers l'entité chargée du Fonds international pour la reconstruction de l'Irak (FIRI) au moyen d'ententes administratives et d'accords avec le Programme des Nations Unies pour le développement et la Banque mondiale. Quatrième donateur en importance au FIRI, le Canada assume également la présidence du Comité des donateurs du Fonds et en dirige le processus d'examen du rendement et de la gestion.

Une somme supplémentaire de 45 millions de dollars, sous forme de subvention, est acheminée par l'entremise d'un accord de contribution avec l'UNICEF.

Environ 100 millions de dollars sont remis à titre de fonds de contribution à des organisations et institutions canadiennes non gouvernementales possédant une expertise, une expérience et (ou) une connaissance de l'Irak et de la région, ainsi qu'à d'autres ministères fédéraux. Les mécanismes utilisés pour transférer de tels fonds sont les accords de contribution, les marchés et les ententes administratives. Des ressources de fonctionnement non salariales ont également servi pour les marchés de services.


C'est principalement sur une base réactive que les fonds de l'ACDI pour les projets en Irak sont fournis. Des propositions et les budgets qui s'y rapportent sont reçus et analysés, puis présentés au Comité de sélection de la Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb, qui soumet ses décisions et recommandations à l'approbation ministérielle. Jusqu'au milieu de 2005, tous les projets, peu importe leur valeur totale, étaient approuvés par la ministre de la Coopération internationale. Depuis juillet 2005, après la présentation au Comité d'examen des projets au niveau de la Direction générale, ce sont les détenteurs des pouvoirs délégués habituels qui ont pris le relais de l'approbation.

Le Groupe de travail sur l'Irak (Groupe de travail) a été créé pour appliquer et gérer le programme d'aide du Canada en faveur de ce pays. Le Groupe de travail se trouve au sein de la Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb et il se compose d'un directeur, de deux gestionnaires de programme, d'un analyste principal, de deux agents de développement, d'un adjoint administratif partagé avec le programme pour l'Égypte et du chef de l'Aide en poste à Bagdad depuis avril 2005.

Organigramme du programme pour l'Irak

1.2 Mandat de la vérification

La vérification interne du programme pour l'Irak a été incluse dans le plan de vérification triennal de la Direction de la vérification interne pour 2005-2006 à 2007-2008 et a été approuvée par le Comité d'évaluation et de vérification le 22 juin 2005. Le CEV a demandé que la vérification interne du programme pour l'Irak porte sur la gestion financière et le cadre de responsabilisation.

1.3 Objectif

La vérification interne avait pour objectif de s'assurer que des contrôles financiers et de gestion sont en place dans le cadre du programme pour l'Irak et qu'ils garantissent que :

• Les opérations financières du programme en question sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.
• Les contrôles de gestion et opérationnels visant la sélection et l'approbation des fonds de subvention et de contribution et des mécanismes respectifs, des accords de subvention et de contribution, des ententes administratives et des marchés ainsi que des décaissements, sont conformes aux lois et aux politiques applicables de même qu'aux Modalités et conditions et aux politiques de l'ACDI.
• Un cadre de responsabilisation, comprenant les pouvoirs délégués en matière d'opérations financières, est en place et fonctionne.

1.4 Étendue de la vérification

L'étendue de la vérification s'étendait à deux composantes - la gérance et la responsabilisation - du Cadre de responsabilisation de gestion du gouvernement. Les vérificateurs ont plus particulièrement évalué les aspects suivants :

• Les opérations et les transactions financières du programme pour l'Irak au cours de l'exercice 2005-2006 dans le cadre des ressources de fonctionnement non salariales et des fonds d'aide publique au développement;
• La gestion des accords de subvention et de contribution, des ententes administratives et des marchés conclus entre les exercices 2003-2004 et 2005-2006;
• Le cadre de responsabilisation actuel, y compris la structure organisationnelle, les rôles et les responsabilités, la planification et la présentation de rapports et l'évaluation du rendement.

1.5 Stratégie et méthodes de vérification

La vérification a été menée à l'administration centrale de l'ACDI, à l'Ambassade du Canada en Jordanie et aux bureaux des partenaires de l'ACDI et d'autres donateurs à Amman, à Rome et à Genève et en divers endroits au Canada, auprès d'agences canadiennes qui participent à la prestation du programme pour l'Irak.

Méthodes

• Rencontres avec des gestionnaires de l'ACDI, du personnel et d'autres donateurs (y compris des représentants d'organisations multilatérales) ainsi que des agents d'exécution et des organisations canadiennes;
• Examen et analyse des documents officiels de l'Agence, entre autres :
• Présentations au Conseil du Trésor;
• Budgets et rapports pour les fonds d'aide publique au développement et les ressources de fonctionnement non salariales;
• Dossiers de projets (sous forme imprimée) pour les documents de sélection et d'approbation, les accords de subvention et de contribution, les marchés ou les ententes administratives, les rapports de surveillance financière et opérationnelle et les rapports d'étape. Chacun des dossiers sélectionnés a été évalué selon des critères préalablement établis.

Les dossiers de projets comprenaient, entre autres, sept accords de contribution, trois accords de subvention, deux ententes administratives, deux marchés de services, de même que quatre demandes de remboursement de frais de voyage du personnel entre avril 2004 et décembre 2005 dans le cadre du programme pour l'Irak.

• La vérification par sondage a consisté à prendre des échantillons, choisis au hasard et de manière discrétionnaire, d'opérations financières intervenues entre mars et décembre 2005. Dans le cas des fonds d'aide, l'échantillon couvrait 32 456 234 $ (54 %) du budget total pour l'exercice 2005-2006. Dans le cas des ressources de fonctionnement non salariales, on a examiné au total 54 051 $, ce qui représentait 17 % des décaissements de l'exercice 2005-2006.
• Dans le cadre de la vérification interne du programme pour l'Irak, l'équipe de vérification s'est rendue au siège social de trois agents d'exécution canadiens (AEC) pour évaluer le risque associé aux décaissements faits sans preuve directe en main. Parmi les demandes de paiement soumises à l'ACDI entre avril et décembre 2005, un total de 117 ont été choisies et des pièces à l'appui ont été examinées et évaluées. Les vérificateurs ont également évalué les contrôles financiers appliqués aux approbations et aux décaissements des fonds de l'ACDI aux bureaux de ces trois AEC.

La vérification du programme pour l'Irak a été menée parallèlement à la vérification du système des dépenses d'aide et à celle des ententes administratives conclues avec d'autres ministères fédéraux, et coordonnée avec ces dernières. Pour garantir une utilisation rationnelle des ressources et pour éviter le dédoublement des efforts, certains des sondages et entrevues ont été menés conjointement avec les auteurs de la vérification du système des dépenses d'aide. Lorsqu'il y avait lieu de le faire, les vérificateurs du programme pour l'Irak ont utilisé les constatations des deux vérifications précitées. La vérification du système des dépenses d'aide est en ébauche.

1.6 Calendrier de la vérification

Pendant la période allant d'août à octobre 2005, on a procédé à un examen préliminaire. Les phases d'analyse et d'examen détaillés se sont déroulées de novembre 2005 à avril 2006.

1.7 Critéres de la vérification

Les critères détaillés utilisés pour évaluer le programme pour l'Irak se trouvent à l'annexe 1. Ils sont fondés sur la Loi sur la gestion des finances publiques, la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, les Modalités et conditions de l'ACDI et les politiques et lignes directrices pertinentes. Avant de procéder à la vérification, on a informé la direction du programme pour l'Irak des critères.

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2.0 Constatations de la vérification

2.1 Contrôles financiers

2.1.1 Contrôle des décaissements

Critère : Toutes les opérations financières liées au programme pour l'Irak sont conformes aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiqueset à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

Constatation : Dans l'ensemble, les contrôles financiers clés en place pour le programme pour l'Irak et la gestion et les opérations financières du programme sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

Article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (autorisation et contrôle des engagements)

L'article 32 de la LGFP est le mécanisme de contrôle par lequel un agent autorisé détermine que des fonds disponibles dans le crédit approprié avant qu'un engagement financier ne soit pris. Cela permet de mettre de côté le montant de l'engagement financier et de faire en sorte qu'il soit disponible au moment du paiement.

Dans le cas des ressources de fonctionnement non salariales, la création d'une commande ou d'un engagement intervient au moment de l'approbation du projet proposé (par exemple, déplacement du personnel, formation du personnel, marchés de services).

En ce qui concerne les fonds d'aide, l'engagement (subventions et contributions) est pris au moment de l'établissement de la commande (habituellement après l'approbation officielle du programme ou du projet) et couvre l'ensemble des décaissements pluriannuels projetés pour cette commande. Dans le cas du programme pour l'Irak, les vérificateurs ont constaté que l'on vérifie régulièrement les rapports de solde disponible, que l'on exerce un contrôle serré sur le budget tant au niveau de l'engagement ou de la commande que du projet, et que l'on procède au besoin à un report des engagements, tout particulièrement au cours du dernier trimestre de l'exercice, pour s'assurer que des fonds sont disponibles au moment voulu. Par conséquent, le programme pour l'Irak satisfait de façon générale à ce critère.

Article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (pouvoir de dépenser)

L'article 34 de la LGFP est le mécanisme de contrôle par lequel un agent, à qui ce pouvoir a été délégué, atteste ou certifie que les services ont été rendus et les biens fournis et que la demande est par ailleurs légitime, avant d'autoriser le paiement. En outre, la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du CT exige que les fonctions de vérification des comptes et d'attestation de la réception des biens et services soient séparées. La Politique du CT exige également qu'il y ait des procédures et un dossier écrits pour l'exécution de la vérification des comptes.

Le programme pour l'Irak respecte l'exigence de séparation des fonctions et fait appel à une liste de vérification pour la vérification des comptes et la certification des paiements. Toutefois, la Vérification du système des dépenses d'aide a révélé qu'il n'y a pas de procédures écrites pour l'ensemble de l'Agence, y compris dans le cas du programme pour l'Irak, en ce qui a trait à la vérification des comptes, comme l'exige la Politique du Conseil du Trésor.

Recommandation 1

La Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb (DGEMM), en consultation avec la Direction des finances, devrait élaborer et appliquer des procédures écrites appropriées de vérification des comptes qui sont fondées sur le risque et qui complètent la liste de vérification qu'utilisent actuellement les agents du Groupe de travail sur l'Irak.

Réponse de la direction

La DGEMM, en collaboration avec la Direction des Finances, s'est employée au cours de l'année passée à préparer un cours sur la vérification des comptes et à rédiger des procédures adaptées pour la vérification des comptes. Le programme pilote de formation de deux jours sera offert pour la première fois aux adjoints administratifs de la DGEMM pendant la première moitié de l'exercice 2007-2008.

Fonds de subvention

Dans le cas des paiements à même les fonds de subvention, l'application de l'article 34 suppose que l'agent qui autorise le paiement est convaincu qu'il existe un accord valide de subvention et que le bénéficiaire satisfait, au moment du paiement ou du versement, aux critères d'admissibilité énoncés dans l'entente. Les opérations examinées et évaluées dans le cadre du programme pour l'Irak indiquent que ces exigences sont satisfaites.

Fonds de contribution

Dans le cas des paiements à même les fonds de contribution (accords de contribution, ententes administratives et marchés), l'agent qui autorise le paiement doit attester que les exigences de l'article 34 ont été satisfaites. À l'Agence, dans le cas d'un accord de contribution typique, l'agent doit être convaincu que la demande de paiement respecte les conditions de l'accord, et en particulier que la demande de remboursement présentée par le bénéficiaire dans son rapport trimestriel est constituée de coûts et de décaissements admissibles et de dépenses effectivement engagées par l'agent d'exécution pour mener des activités légitimes. Les dossiers et les opérations examinés et évalués dans le cadre du programme pour l'Irak indiquent que cette exigence est satisfaite.

À l'ACDI, la vérification des comptes et la certification en vertu de l'article 34 des paiements faits à même les fonds de contribution sont habituellement exécutées sans que l'agent d'exécution n'ait à fournir de pièces justificatives directes, comme des feuilles de temps, des factures et des billets d'avion. On trouve habituellement dans les accords de contribution ou les marchés une clause qui demande au bénéficiaire de la contribution de conserver ce genre de preuves pour que l'ACDI ou son représentant puisse les examiner au besoin. La section 2.2 (Gestion des accords de subvention et de contribution) du présent rapport fournit des détails sur les décaissements de fonds de contribution qui sont faits par l'entremise d'accords et d'arrangements administratifs, habituellement avec d'autres ministères fédéraux.

La personne qui s'occupe de la vérification des comptes et l'agent de l'ACDI qui approuve le paiement en vertu de l'article 34 doivent par conséquent s'en remettre à d'autres sources d'information pour déterminer que les demandes de remboursement de dépenses sont légitimes, que le projet est bien mis en œuvre et que les activités se sont déroulées ou se déroulent comme prévu. Au nombre des autres sources d'information, mentionnons la surveillance des opérations, les rapports financiers et les rapports annuels sur l'avancement des travaux et l'atteinte des résultats présentés par l'agent d'exécution, les rapports d'évaluation et de vérification des prix de revient ainsi que les communications régulières avec la mission et le chef de l'Aide et avec d'autres directions générales de l'ACDI qui ont des rapports de financement avec l'agent d'exécution. L'agent de l'ACDI se fie également aux connaissances générales acquises dans le cadre de ses communications constantes avec l'agent d'exécution quant à la validité des demandes de paiement présentées et détermine qu'elles sont justes et exactes et qu'elles peuvent être, au besoin, complètement étayées par une preuve documentaire convenable.

Bien que l'approche et la stratégie de l'ACDI pour la vérification des comptes et la certification en vertu de l'article 34 des paiements faits à même ses fonds de contribution offrent une assurance raisonnable que les dépenses réclamées ont effectivement été engagées et que les fonds ont été utilisés aux fins prévues, sans une preuve directe qui accompagne la demande, un risque résiduel persiste. L'Unité de la conformité financière vérifie tous les accords et marchés d'une valeur dépassant trois millions de dollars et pour les accords de moindre valeur, elle procède sur une base sélective. L'Unité de l'évaluation des risques financiers présente, quant à elle, des évaluations de la viabilité financière d'un agent d'exécution et de sa dépendance à l'égard de l'ACDI. Il s'agit là de mécanismes qui contribuent à atténuer les risques résiduels. Les vérificateurs ont constaté que les responsables du programme pour l'Irak utilisent ces mécanismes dans la gestion de leurs accords et marchés.

Dans le cas des ressources de fonctionnement non salariales, l'engagement est pris au moment de l'approbation, par exemple, des déplacements du personnel ou des marchés de services professionnels. Lors de la présentation d'une demande de paiement, la demande et la preuve documentaire, s'il y a lieu, sont examinées par l'adjoint administratif avant d'être envoyées à l'agent investi du pouvoir délégué en vertu de l'article 34 aux fins de certification formelle. Les opérations examinées dans le cadre du programme pour l'Irak satisfont à cette exigence.

Article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (pouvoir de payer)

L'article 33 de la LGFP constitue le dernier contrôle financier qui précède l'imputation réelle sur le crédit (la délivrance du chèque). Cette fonction est centralisée à l'Agence et est exécutée par la Direction des finances. Cinq personnes y sont habilitées à exécuter cette fonction. Avant que le pouvoir prévu à l'article 33 puisse être exercé, chaque paiement est vérifié par le personnel au niveau de la Direction afin de garantir que les bons formulaires ont été approuvés au niveau approprié de délégation de pouvoir. Dans le cadre de la vérification du système des dépenses d'aide, il a été déterminé que ce contrôle est en place et fonctionne efficacement à l'ACDI, y compris dans le cadre du programme pour l'Irak, et qu'il satisfait aux exigences de l'article 33 de la LGFP.

2.1.2 Contrôles internes

Contrôle de la qualité

Il est ressorti des entrevues que les employés qui exercent des pouvoirs financiers délégués comprennent leurs rôles et leurs responsabilités. En outre, le Groupe de travail sur l'Irak a élaboré et utilise une liste de vérification - principalement la section des observations - pour guider les personnes qui exercent des pouvoirs financiers délégués quant aux responsabilités, aux attentes et aux exigences. On pourrait s'en servir comme exemple de meilleure pratique. Si le critère de contrôle de la qualité est partiellement satisfait, il en va autrement de l'exigence concernant les procédures écrites pour la vérification des comptes. Pour plus d'information sur cette question, se reporter à la suggestion faite dans la partie 2.1.1 du rapport qui traite de la vérification des comptes en vertu de l'article 34.

Séparation des fonctions

Les vérificateurs ont conclu que le programme pour l'Irak se conforme à la politique du Conseil du Trésor concernant la séparation des fonctions relevant des articles 32, 34 et 33. Dans le cas des 13 dossiers examinés pour le programme pour l'Irak, la vérification des comptes a été faite par l'adjoint administratif du programme et l'attestation de la réception des biens et services a été faite par le gestionnaire ou l'agent de programme. Le pouvoir prévu à l'article 33 est exercé par une personne différente et ceux prévus à l'article 32 le sont par la Direction des finances et ils sont donc complètement séparés de ceux prévus à l'article 34. Le programme pour l'Irak est conforme à l'exigence du CT concernant la séparation des fonctions.

Conclusion

Les vérificateurs concluent que le programme pour l'Irak satisfait de façon générale aux critères portant sur les contrôles financiers et la séparation des fonctions, mais qu'il ne satisfait pas aux exigences en matière de procédures écrites pour la vérification des comptes. Voir la recommandation faite à la section 2.1.1 pour remédier à ce problème.

2.2 Gestion des accords de subvention et de contribution

Critère : On fait preuve d'une diligence raisonnable dans :

• le choix et l'approbation du fonds et du mécanisme de financement appropriés;
• la gestion des mécanismes de financement, des accords de subvention et de contribution, des ententes administratives et des marchés, y compris les marchés de services;
• la surveillance financière et opérationnelle des fonds et des mécanismes de financement.

Constatation : Le programme pour l'Irak a des contrôles en place pour le choix et l'approbation des fonds et des mécanismes de financement appropriés et pour la gestion des accords de subvention et de contribution, des ententes administratives et des marchés. De façon générale, le programme pour l'Irak se conforme à la LGFP, à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, aux Modalités et conditions de l'ACDI, aux politiques et à la Carte routière, pour ce qui est de la sélection et de la gestion des divers mécanismes de financement servant à la prestation du programme.

2.2.1 Sélection et approbation des fonds et des mécanismes de financement

La Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert demande que soit exercée une diligence raisonnable - « l'attention raisonnable accordée à une question qui suffit à s'assurer que le financement offert contribuera à répondre aux objectifs prévus du transfert et satisfera à l'examen effectué par le public. »

Les 13 dossiers de projet évalués dans le cadre de la vérification du programme pour l'Irak ont tous révélé qu'une diligence raisonnable avait été exercée dans le choix et le processus d'approbation des fonds de subvention et de contribution. Le choix du mécanisme de financement pour les projets et les programmes (ententes administratives, accords de subvention, accords de contribution ou marchés) respecte les politiques du CT et de l'ACDI sur les mécanismes de financement et montre qu'ils ont été financés à même le crédit de subvention et de contribution qui convient.

Un écart a été constaté au cours de la vérification dans la comptabilisation et le compte rendu d'un montant de 500 000 $ au titre d'un projet conjoint avec Affaires étrangères et Commerce international Canada. Il a été comptabilisé comme faisant partie de l'allocation de 300 millions de dollars consentie pour l'Irak au titre des fonds d'aide pour le développement à l'étranger alors qu'il aurait dû faire partie de l'aide à l'étranger à titre de projet non lié à l'aide. La direction du Groupe de travail sur l'Irak a été informée de l'écart et s'emploie avec l'équipe de l'informatique de l'Agence à corriger l'erreur dans le système.

2.2.2 Approbation des accords

Grâce à la présentation au CT et à l'approbation par celui-ci du Cadre de responsabilisation axé sur les résultats/Cadre de responsabilisation et de gestion axé sur les risques visant le programme, le Groupe de travail sur l'Irak a obtenu d'être exempté de préparer un document détaillé d'approbation de projet pour chacun des projets. Toutefois, les propositions de projet sont toujours analysées et présentées au Comité d'examen des projets de la Direction générale, le tout accompagné d'une recommandation d'approbation par la Ministre. Jusqu'en juin 2005, tous les projets, quelle que soit leur valeur totale, étaient approuvés par la ministre de la Coopération internationale. Depuis juillet 2005, les projets sont présentés au Comité d'examen des projets de la Direction générale et, par la suite, acheminés pour approbation vers les détenteurs habituels des pouvoirs délégués.

Accords de contribution

Les huit accords de contribution examinés pour la vérification du Programme contenaient tous les renseignements nécessaires sur la nature des dépenses et des décaissements autorisés, les conditions et le processus régissant la modification ou la résiliation de l'accord, ainsi que les exigences en matière de renseignements et de rapports à fournir auxquelles sont assujettis les bénéficiaires des fonds de l'ACDI.

Les accords de contribution ne précisaient pas le maximum permis pour chaque catégorie de dépenses, mais un budget de projet détaillant les catégories de dépenses et les coûts annexes était joint aux ententes. La valeur totale mentionnée au budget de projet représentait la limite financière de l'accord. Dans le cas des dépenses liées aux déplacements et aux stages, les accords renvoyaient aux politiques et aux directives applicables du CT ou de l'ACDI et fournissaient les liens vers les sites Web pertinents.

Dans le cas des projets pluriannuels, les accords comprenaient les budgets projetés pour chaque année de la vie du projet ou du programme. Des prévisions de trésorerie détaillées ont été fournies par le bénéficiaire au moment de la signature de l'accord et, par la suite, tous les ans sauf indication contraire. Les ententes précisaient également quand et à quelle fréquence des prévisions de trésorerie détaillées devaient être préparées et soumises à l'approbation de l'ACDI.

Marchés

Les vérificateurs ont constaté que, dans le cas des deux marchés de services examinés, les honoraires quotidiens, le nombre de jours ainsi que des précisions sur les autres frais connexes, y compris sur les réalisations attendues étaient indiqués en annexe. Les modalités de paiement régissant ces marchés de services professionnels étaient les suivantes : présentation de la facture indiquant le nombre de jours travaillés, les honoraires accumulés et les dépenses engagées, le tout assorti des réalisations s'y rapportant.

Ententes administratives (fonds de subvention et de contribution)

L'ACDI signe des ententes administratives avec d'autres ministères fédéraux ainsi que des organisations et institutions multilatérales pour l'exécution des projets d'aide qu'elle finance.

Les vérificateurs ont procédé à l'examen des dossiers pour cinq ententes administratives relevant du programme pour l'Irak, dont trois avec des agences multilatérales et deux avec d'autres ministères. Les trois ententes conclues avec des agences multilatérales étant financées au moyen de fonds de subvention globales, elles ne sont pas assujetties aux vérifications prévues par la Politique du CT sur les paiements de transfert.

En ce qui a trait aux ententes administratives avec d'autres ministères, dans une vérification parallèle portant sur ces ententes, les vérificateurs ont constaté que « bien que la Politique sur les imputations interministérielles et les virements entre crédits du Conseil du Trésor n'exige pas qu'une disposition sur la vérification soit incluse dans l'entente avec d'autres ministères, la majorité des ententes (d'envergure) contient une disposition sur le suivi, l'évaluation ou la vérification financière. Il est considéré une bonne pratique de le faire. La politique de l'ACDI au regard de la vérification des accords de contribution prévoit que tout accord dont la valeur excède trois millions de dollars doit faire l'objet d'une vérification ».

Dans les deux ententes administratives avec d'autres ministères qui ont été examinées, les vérificateurs ont constaté qu'aucune des deux ententes ne renfermait un paragraphe exigeant de l'autre ministère qu'il garantisse à l'ACDI que des contrôles financiers et de gestion étaient en place et fonctionnaient efficacement pour les décaissements de fonds de contribution de cette dernière. Au cours des entrevues avec des membres du Groupe de travail sur l'Irak, deux des gestionnaires ont indiqué que l'absence dans l'entente administrative d'une disposition sur la vérification, tout particulièrement avec l'un des autres ministères, limitait leur capacité d'obtenir des renseignements complémentaires sur les dépenses peu claires.

Recommandation 2

Pour toute entente administrative future avec d'autres ministères, les responsables du programme pour l'Irak devraient dès le départ mener des négociations sur les exigences en matière de responsabilité et de rapports financiers et inclure dans les accords administratifs une clause concernant la vérification.

Réponse de la direction

La DGEMM n'a aucune objection à ce que soient incluses des clauses pertinentes concernant la vérification qui ont été approuvées au niveau ministériel pour assurer une approche cohérente pour les ententes administratives avec d'autres ministères. Suite à la vérification du Programme pour l'Irak et aux constatations d'une vérification parallèle des ententes administratives avec d'autres ministères, l'Agence a décidé d'inclure ce qui suit dans les ententes administratives avec d'autres ministères :

« (Le ministère X) tiendra des comptes et registres financiers distincts permettant de produire les rapports financiers exigés par l'ACDI en vertu de l'Entente. (Le ministères X) doit garder en lieu sûr les pièces justificatives afférentes ç chacune de ces dépenses. (Le ministère X) fera en sorte que l'ACDI ou ses représentants autorisés puissent procéder à la vérification des comptes et registres financiers et aient accès aux pièces justificatives ayant trait aux dépenses reliées ç la réalisation du projet, y compris celles des Sous-traitants. »

2.2.3 Gestion des accords

Dans 12 des 13 dossiers examinés, les vérificateurs ont constaté que les documents de sélection et d'approbation, assortis des signatures des fondés de pouvoir appropriés, s'y trouvaient. Il en est de même des accords signés (ententes administratives, accords de contribution et de subvention et marchés). En règle générale, les responsables du programme font preuve de diligence raisonnable dans la gestion des accords.

Dans le cas d'une entreprise à qui l'ACDI envisageait d'accorder un financement en vue de la réalisation d'un projet, l'Unité de l'évaluation des risques financiers (UERF) de l'Agence a mené une évaluation de ces risques. L'évaluation a révélé que l'entreprise présentait des faiblesses sur le plan financier et a recommandé qu'une organisation canadienne financièrement solide cosigne l'accord concernant la mise en oeuvre du projet. Toutefois, l'accord n'a été conclu qu'avec l'entreprise, sans cosignataire, et les vérificateurs n'ont trouvé aucune explication écrite dans le dossier de projet.

Lors d'une entrevue, l'agent de projet a reconnu qu'il n'y avait pas de note au dossier mais a indiqué que le risque financier était atténué du fait que tous les paiements étaient faits sur une base mensuelle et en regard des dépenses réelles engagées. Les demandes de paiement sont accompagnées de détails sur les activités menées et correspondent au plan de travail approuvé par le Groupe de travail. L'agent et le gestionnaire du Groupe de travail ont en outre indiqué qu'ils avaient longuement discuté avec l'UERF avant de choisir cette option. Par la suite, les vérificateurs ont confirmé auprès de l'UERF que des discussions avaient effectivement eu lieu et que cette unité avait dans ses dossiers un compte rendu écrit suffisamment détaillé de la réunion. Les vérificateurs ont conseillé aux agents du programme pour l'Irak de se procurer une copie de ce compte rendu pour leurs dossiers, afin de pouvoir s'y reporter ultérieurement.

Il importe que la raison d'être de telles décisions soit consignée précisément dans le dossier du programme ou du projet. De cette façon, on dispose d'une preuve pouvant se révéler nécessaire à l'avenir et les superviseurs peuvent procéder à un examen et à un contrôle de la qualité.

Les vérificateurs ont constaté que dans les 13 dossiers, les agents avaient reçu, examiné et approuvé les rapports requis avant de débloquer des fonds pour le versement de l'avance, suivante. Les demandes ont été examinées en regard des coûts admissibles précisés dans les ententes le cas échéant. Les agents ont également pu examiner et approuver les plans de travail annuels et les rapports de rendement des projets présentés par les bénéficiaires des fonds de l'ACDI. Les rapports annuels sur l'avancement et le rendement des projets présentés par les agents d'exécution fournissaient de l'information sur les résultats opérationnels.

Afin de garantir que la prestation de l'aide au développement à l'Irak est cohérente et coordonnée et que les fonds sont utilisés aux fins prévues, la mission, Affaires étrangères Canada, les bénéficiaires des fonds de l'ACDI et les représentants d'autres donateurs et intervenants communiquent constamment et régulièrement entre eux. Des notes d'information préparées au départ sur une base journalière et, depuis juillet dernier, sur une base hebdomadaire, sont colligées à l'intention de la ministre de la Coopération internationale.

Les vérificateurs ont examiné deux marchés de services professionnels dans le cadre du programme. Les deux marchés ont été conclus avec d'anciens hauts fonctionnaires. La vérification a révélé que le Groupe de travail sur l'Irak se conformait à la politique du CT sur la passation de marchés avec d'anciens hauts fonctionnaires et que les deux marchés de services étaient financés à même le budget de fonctionnement non salarial.

2.2.4 Gestion de la trésorerie des fonds de subvention et de contribution

Dans les 13 dossiers de projets examinés, le décaissement et la fréquence des paiements de subventions et contributions sont fondés sur les besoins de trésorerie prévus et tels qu'ils qu'ont été approuvés par l'ACDI dans le budget du projet. Les paiements à valoir sur les subventions et les avances au titre du décaissement des contributions sont conformes à la Politique du CT sur les paiements de transfert et aux Modalités et conditions de l'ACDI.

2.2.5 Surveillance et vérification

Fonds de subvention

La Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert exige que le bénéficiaire d'une subvention satisfasse aux critères d'admissibilité avant qu'un accord écrit ne puisse être conclu entre le ministère et celui-ci. Les fonds de subvention ne sont pas assujettis à la surveillance ou aux vérifications du ministère. Toutefois, lorsque la subvention est payée en versements échelonnés, l'organisation qui en bénéficie doit continuer de satisfaire aux critères d'admissibilité. Dans les trois situations évaluées comportant des déboursements à même un fonds de subvention global, les vérificateurs ont constaté que le programme pour l'Irak respecte les dispositions de la Politique du CT sur les paiements de transfert visant les fonds de subvention de même que les Modalités et conditions de l'ACDI.

Bien que la Politique du CT sur les paiements de transfert n'exige pas de surveillance du décaissement des fonds de subvention, les responsables du programme pour l'Irak ont prévu et inclus dans le document d'approbation que le Fonds international pour la reconstruction de l'Irak (FIRI), un fonds d'affectation spéciale multidonateurs, ferait l'objet d'un examen conjoint des donateurs. Le Canada préside le FIRI et dirige le processus de mise en oeuvre de l'examen prévu qui portera sur le rendement du fonds et sur les mécanismes de prestation et de gestion. Les gestionnaires du programme maintiennent également des contacts réguliers avec les autres donateurs et Affaires étrangères et Commerce international Canada afin d'échanger de l'information et des renseignements sur la prestation de l'aide en Irak.

Fonds de contribution

La surveillance et la vérification sont deux mécanismes qui permettent à l'ACDI de s'assurer que les fonds de contribution sont utilisés par les bénéficiaires conformément aux conditions des accords et que les demandes soumises sont fondées sur des dépenses admissibles et les décaissements réels faits pour des activités convenues.

Vérification

La Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert exige qu'il y ait un accord écrit entre le ministère, ici l'ACDI, et le bénéficiaire de la contribution et que l'accord énonce les conditions de la contribution, les résultats attendus, les rôles et les responsabilités des parties et les modalités de paiement. Les contributions sont assujetties à la vérification et le droit de vérification, qu'il soit ou non exercé, doit être inclus dans l'accord. Dans le cas du programme pour l'Irak, les vérificateurs ont constaté qu'il y avait une disposition de vérification dans huit des dix dossiers de projet comportant des décaissements de l'ACDI à même ses fonds de contribution. Les deux dossiers de projet ne comportant pas de disposition de vérification sont des ententes administratives avec d'autres ministères. Pour plus de détails sur les ententes administratives avec les autres ministères, voir la section 2.2.2 du présent rapport intitulée Approbation des accords.

Surveillance

À l'ACDI, la surveillance comprend des visites sur place pour pouvoir observer directement l'avancement du projet ainsi que les résultats obtenus sur le terrain. Ces visites sur place donnent également l'occasion de rencontrer les partenaires et les bénéficiaires locaux et de se renseigner sur la gestion du projet ou du programme sur le terrain. Bien que les visites sur place ne visent habituellement pas à surveiller directement les débours financiers, elles permettent de vérifier si les activités se déroulent comme prévu et sont approuvées dans le cadre du projet et si les résultats sont atteints. Dans tous les dossiers examinés dans le cadre du programme pour l'Irak, les mécanismes de financement respectifs faisaient état des exigences sur le plan de la surveillance et de la présentation de rapports.

Toutefois, au moment de la vérification, seule la « zone verte » était accessible en Irak. La fonction de surveillance sur place s'en est trouvée limitée. En conséquence, des mécanismes de surveillance opérationnelle de rechange ont été utilisés par l'ACDI et d'autres donateurs pour s'assurer que les activités prévues ont été et sont réalisées et que les résultats attendus sont atteints. Par exemple, les activités de formation destinées aux Irakiens se déroulent habituellement dans un pays voisin ou dans un autre pays; il devient alors souvent possible pour le chef de l'Aide ou l'agent de l'ACDI de l'administration centrale, ou encore pour les représentants des agents d'exécution canadiens et (ou) d'autres donateurs d'y participer et d'obtenir de l'information sur la progression vers l'atteinte des objectifs. Les donateurs demandent en outre aux partenaires et aux participants irakiens de prendre des photographies des lieux où des activités se déroulent ou se sont déroulées (par exemple, au cours de la présente vérification, des représentants de plusieurs donateurs interviewés par les vérificateurs ont présenté des photos d'une école construite avec les fonds des donateurs). De l'information est également recueillie et partagée à l'occasion de réunions formelles et informelles qui se tiennent régulièrement avec des partenaires irakiens, y compris des Irakiens qui se rendent dans d'autres pays et grâce à une collaboration étroite avec d'autres donateurs et partenaires qui fournissent de l'aide à l'Irak. Les responsables du programme pour l'Irak se servent de ces mécanismes de rechange pour obtenir de l'information et s'assurer de la mise en oeuvre et du rendement de leurs projets de développement en Irak.

Dans les 13 dossiers examinés, les vérificateurs ont constaté, preuve à l'appui, que les agents du programme analysent les divers rapports financiers et opérationnels qu'ils reçoivent des bénéficiaires et qu'ils s'assurent que les activités, décaissements et dépenses signalés par les demandeurs sont conformes aux conditions des accords respectifs. Preuve a également été obtenue que les demandes discutables ont été examinées en détail à l'étape de la vérification des comptes et à celle de l'approbation en vertu de l'article 34.

Lors des entrevues avec les vérificateurs, les gestionnaires et agents du programme pour l'Irak ont indiqué que la visite initiale faite par l'Unité de la conformité financière de l'ACDI aux agents d'exécution, une fois l'entente signée, a été très bénéfique à toutes les parties. Ce fut l'occasion de rencontrer les représentants des divers agents d'exécution et d'expliquer les dispositions de leur accord, en particulier celles ayant trait aux exigences financières et celles concernant les rapports et la tenue de dossiers avec preuves documentaires pour étayer les demandes aux fins d'examen, au besoin, par l'ACDI et les représentants de l'ACDI. On en a également profité pour clarifier les questions et les attentes de toutes les parties.

Au moment de la présente vérification, un accord de projet du programme pour l'Irak avait été vérifié par l'Unité de la conformité financière, la vérification d'un autre accord était en cours et les discussions visant à lancer la vérification d'un troisième se poursuivaient. Dans le cas de la troisième vérification, outre les fonds du programme pour l'Irak, l'agent d'exécution avait également reçu du financement d'autres directions générales de l'ACDI. Les diverses directions générales de l'ACDI ont donc convenu d'adopter une approche globale coordonnée pour la vérification des accords avec cet agent d'exécution; le Groupe de travail sur l'Irak coordonne donc avec l'Unité de la conformité financière la vérification inter-agence de cette organisation particulière. La valeur totale de l'accord conclu entre cette organisation et le programme pour l'Irak est de 4 999 924 $.

Visite du siège de trois agents d'exécution canadiens

L'équipe de vérification s'est rendue dans les bureaux de trois agents d'exécution canadiens (AEC) afin d'évaluer le risque de débourser des montants sans preuve directe en main. Au total, 117 demandes d'une valeur de 1 011 372 $ ont été choisies parmi celles qui avaient été soumises à l'ACDI pour paiement entre avril et décembre 2005. Les vérificateurs ont examiné les détails connexes et la preuve documentaire pour évaluer la crédibilité des demandes de paiement de même que celle des contrôles financiers et de gestion mis en place par l'administration des AEC à l'égard de l'utilisation des contributions de l'ACDI.

Dans l'ensemble, les demandes présentées par les agents d'exécution canadiens étaient bien étayées et documentées, sauf pour quatre demandes qui totalisaient 2 916,81 $. Sur les 117 demandes vérifiées, les documents d'approbation dans le cas de ces quatre demandes ne portaient pas de signature sous la rubrique approbation et, dans l'un de ces cas où les dépenses atteignaient 2 290,77 $, les documents à l'appui étaient disponibles mais la justification des dépenses était insuffisante. Ces situations ont été signalées à l'agent d'exécution intéressé et à la direction du Groupe de travail sur l'Irak aux fins de suivi; des mesures correctrices ont été prises par les deux parties.

Conclusion

Les auteurs de la vérification interne concluent que la gestion des fonds de subvention et de contribution et des ressources de fonctionnement non salariales du programme pour l'Irak est généralement conforme à la LGFP, à la Politique du CT sur les paiements de transfert et aux Modalités et conditions de l'ACDI.

2.3 Cadre de responsabilisation

Critères :

• Un cadre de responsabilisation existe et est appliqué pour garantir que les gestionnaires et les employés qui s'occupent directement de la prestation du programme pour l'Irak sachent quels sont leurs rôles, leurs responsabilités et leurs pouvoirs financiers délégués.
• Des contrôles de gestion sont en place pour garantir que des plans annuels financiers et opérationnels sont créés au moment opportun, qu'on dispose de renseignements fiables pour informer la haute direction des progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs et des résultats escomptés exposés dans les plans et que les écarts importants par rapport aux résultats et aux fonds décaissés sont expliqués.

Constatations : Les vérificateurs ont constaté, dans le cas du programme pour l'Irak, que le cadre de responsabilisation et des contrôles de gestion appropriés sont en place pour garantir que des plans financiers et opérationnels sont créés en temps opportun, que des renseignements fiables sont aisément disponibles pour permettre la prise de décisions et que des rapports informés sur le rendement sont également disponibles. Le Groupe de travail sur l'Irak devrait néanmoins revoir et mettre à jour périodiquement son plan de travail chiffré pour refléter les changements.

2.3.1 Stratégies d'atténuation des risques

Dès le départ, les risques globaux pour le Programme pour l'Irak ont été atténués au moyen d'une évaluation et d'une surveillance attentive de la situation dans ce pays. Un groupe de sous-ministres dont faisait partie un représentant de l'ACDI, s'est réuni au moins une fois par semaine au Bureau du Conseil privé. Un Groupe de travail interministériel dirigé par Affaires étrangères et Commerce international Canada a coordonné la collecte d'information et la planification. À compter de mars 2003, un Groupe de travail de l'ACDI présidé par le vice-président de la Direction générale de l'Afrique, s'est réuni quotidiennement, puis une fois par semaine, pour discuter des nouveaux développements en Irak et l'évolution de la réponse de l'ACDI à cette situation.

Le Programme pour l'Irak a par ailleurs adapté le cadre de responsabilisation pour gérer les risques financiers et opérationnels associés à la prestation de projets dans des situations de conflit et fort instables où la sécurité personnelle est sans cesse menacée. Ainsi, la prestation du Programme pour l'Irak est conçue de façon à ce que la plupart des activités de formation soient menées à l'étranger, dans les pays voisins ou ailleurs. L'ACDI a en outre s'est en outre arrangée pour que la prestation de plus de la moitié de ses fonds d'aide au développement soient offerts dans le cadre d'initiatives multilatérales d'autres donateurs et partenaires internationaux, par l'intermédiaire des Nations Unies et de la Banque mondiale.

L'ACDI participe activement aux intitiatives multilatérales et s'est positionnée de façon à avoir de l'influence. Elle a par exemple proposé l'idée d'un examen conjoint du Fonds international pour la reconstruction de l'Irak (FIRI), un fonds en fiducie réunissant plusieurs donateurs créé pour la reconstruction et le relèvement en Irak. Le Canada se classe au quatrième rang parmi les plus gros donateurs. Il préside en outre le fonds de fiducie et se montre proactif dans le processus d'examen du rendement du FIRI. Des entrevues avec des représentants d'autres donateurs du FIRI révèlent que le rôle rempli par le Canada est vu sous un jour positif.

2.3.2 Rôles et responsabilités

Le Groupe de travail sur l'Irak a été créé à l'origine à la Direction générale de l'Afrique et du Moyen-Orient pour gérer le programme pour l'Irak. Avec la restructuration des directions générales géographiques, le Groupe de travail est passé à la Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb. Le Groupe de travail est une unité de sept personnes composée d'un directeur, de deux gestionnaires de programme, d'un analyste principal des politiques, d'un agent principal, d'un agent subalterne de développement et d'un adjoint administratif. Un poste d'adjoint au programme, qui s'occupe de la vérification des comptes, est partagé avec un autre programme-pays de la Direction générale. En outre, une personne de l'ACDI est en affectation à titre de chef de l'Aide; elle est en poste à Amman, en Jordanie. L'unité travaille étroitement en équipe et a des réunions hebdomadaires et des réunions spéciales au besoin.

Il existe un organigramme pour le programme pour l'Irak et tous les postes qui s'y rapportent y figurent. Six des sept membres du personnel estiment que l'organigramme actuel reflète exactement les rapports hiérarchiques de l'unité. Soit ils disposaient d'un exemplaire de l'organigramme, soit ils savaient comment se le procurer.

Cinq des sept membres du personnel ont indiqué que les descriptions de travail existantes décrivaient exactement leurs responsabilités.

Six des sept employés, y compris le directeur, ont des pouvoirs financiers délégués en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Pour chacun des agents ayant des pouvoirs financiers délégués au sein du Groupe de travail sur l'Irak, il existe des cartes de spécimen de signature. Celles-ci elles étaient à jour et pouvaient d'emblée être montrées.

2.3.3 Information de gestion

Un plan de travail annuel chiffré axé sur les résultats est préparé par le Groupe de travail sur l'Irak et approuvé par le Comité de la gestion des affaires (CGA), un sous-comité du Comité des ressources ministérielles. Toutefois, le plan pour 2005-2006 ne comprenait que 20 550 000 $ sur un total budgété de 67 987 411 $ au titre des dépenses liées aux projets. Lors d'une entrevue, on a donné aux vérificateurs l'explication suivante : au moment de préparer le plan de travail chiffré, on ne disposait pas de suffisamment d'information sur les projets et les plans pour l'année à venir dans le cas du programme pour l'Irak, et le Groupe de travail et la direction en étaient encore à explorer les diverses options pour faire face à la situation changeante découlant du conflit. Il n'a donc pas été possible de préparer un plan de travail chiffré plus réaliste.

Constatation : Les vérificateurs ont constaté que le plan de travail chiffré ne comportait aucune annotation pour indiquer que les discussions se poursuivraient et que des décisions stratégiques qui auraient des répercussions sur le plan n'avaient pas été prises au moment de la préparation du plan.

Recommandation 3

Le Groupe de travail devrait examiner et mettre à jour périodiquement son plan de travail chiffré et documenter tout écart important pouvant découler de l'évolution de la situation sur le terrain.

Réponse de la direction

Le Programme pour l'Irak entre à présent ses décaissements prévisionnels dans le système SAP de l'Agence. Il fait cependant remarquer que la préparation d'un plan de travail chiffré est un exercice annuel qui repose toujours sur l'information dont on dispose à ce moment là. Tout au long de l'année, les priorités , les plans et les décaissements sont discutés avec le groupe de gestion de la DGEMM et examinés et documentés dans le cadre de l'exercice d'examen du budget du ministère. Les changements majeurs sont reflétés dans les prévisions des dépenses.

2.3.4 Évaluations du rendement

À l'Agence, on ne procède à des évaluations écrites détaillées que dans les cas de rémunération au rendement (membres de la haute direction du niveau EX1 et des niveaux supérieurs) et de promotion, et lorsque le superviseur ou l'employé en fait la demande. Dans tous les autres cas, une évaluation verbale du rendement est faite et est consignée sur un court formulaire normalisé. Lors des entrevues, en réponse aux questions sur l'évaluation du rendement, tous les membres du Groupe de travail sur l'Irak ont indiqué qu'ils avaient été évalués au cours de l'année précédente et qu'ils étaient satisfaits du processus.

Conclusion

Les vérificateurs concluent que le programme pour l'Irak dispose d'un cadre de responsabilisation qui a été adapté pour permettre de gérer les risques financiers et opérationnels associés à la prestation de projets dans un contexte politique très instable où la sécurité personnelle est constamment mise en péril, et que ce cadre fonctionne efficacement. Gestionnaires et employés connaissent leurs rôles et leurs responsabilités, le cycle de planification et de rapport permet de mesurer les résultats atteints et un mécanisme est en place pour rendre les gestionnaires et les employés redevables de leur rendement.

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3.0 Conclusion globale

Les vérificateurs internes du programme pour l'Irak concluent que les principaux mécanismes de contrôle financier et de gestion des opérations et de la prestation du programme sont en place et fonctionnent dans l'ensemble de façon efficace. En outre, la sélection et l'approbation des fonds de subvention et de contribution et des mécanismes qui régissent respectivement les décaissements, les accords de subvention et contribution, les ententes administratives et les marchés, sont conformes aux lois, politiques et lignes directrices applicables. Il existe un cadre de responsabilisation qui a été adapté pour gérer les risques financiers et opérationnels associés à la prestation de projets dans une situation conflictuelle qui met la sécurité personnelle constamment en péril.

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Annexe 1 - Critères de vérification

1. Toutes les opérations financières liées au programme pour l'Irak sont conformes aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

2. On fait preuve d'une diligence raisonnable dans le choix des mécanismes de financement et pour s'assurer que le choix et l'approbation des accords de transfert (subventions ou contributions) respectent les prescriptions des lois et les politiques applicables, y compris celles de la Carte routière et, dans le cas des accords de contribution, pour que les procédures et les processus de gestion de la trésorerie respectent la Politique sur les paiements de transfert et la Carte routière. On exerce une surveillance opérationnelle et financière des accords.
3. Un cadre de responsabilisation existe et est appliqué pour garantir que les gestionnaires et les employés qui s'occupent directement de la prestation du programme pour l'Irak sachent quels sont leurs rôles, leurs responsabilités et leurs pouvoirs financiers délégués. Des contrôles de gestion sont en place pour garantir que des plans annuels financiers et opérationnels sont créés au moment opportun et qu'on dispose de renseignements fiables pour informer la haute direction des progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs et des résultats attendus énoncés dans les plans et que les écarts importants par rapport aux résultats et aux fonds décaissés sont expliqués.

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Annexe 2 - Résumé des recommandations

Recommandation	Respons abilité	Réponse de la direction et plan d'action	Date cible	Situation
1. La Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb (DGEMM), en consultation avec la Direction des finances, devrait élaborer et appliquer des procédures écrites appropriées de vérification des comptes qui sont fondées sur le risque et qui complètent la liste de vérification qu'utilisent actuellement les agents du Groupe de travail sur l'Irak.		La DGEMM, en collaboration avec la Direction des Finances, s'est employée au cours de l'année passée à préparer un cours sur la vérification des comptes et à rédiger des procédures adaptées pour la vérification des comptes. Le programme pilote de formation de deux jours sera offert pour la première fois aux adjoints administratifs de la DGEMM pendant la première moitié de l'exercice 2007-2008.		Des procédures écrites ont été élaborées et la DGEMM a déjà démarré des sessions de formation. La Direction des finances coordonne un processus dans l'ensemble de l'Agence afin de s'assurer que des procédures de vérification de comptes sont utilisées dans toutes les directions générales et qu'une formation appropriée est dispensée.
2. Pour toute entente administrative future avec d'autres ministères, les responsables du programme pour l'Irak devraient dès le départ mener des négociations sur les exigences en matière de responsabilité et de rapports financiers et inclure dans les accords administratifs une clause concernant la vérification.		La DGEMM n'a aucune objection à ce que soient incluses des clauses pertinentes concernant la vérification qui ont été approuvées au niveau ministériel pour assurer une approche cohérente pour les ententes administratives avec d'autres ministères. Suite à la vérification du Programme pour l'Irak et aux constatations d'une vérification parallèle des ententes administratives avec d'autres ministères, l'Agence a décidé d'inclure ce qui suit dans les ententes administratives avec d'autres ministères : « (Le ministère X) tiendra des comptes et registres financiers distincts permettant de produire les rapports financiers exigés par l'ACDI en vertu de l'Entente. (Le ministères X) doit garder en lieu sûr les pièces justificatives afférentes ç chacune de ces dépenses. (Le ministère X) fera en sorte que l'ACDI ou ses représentants autorisés puissent procéder à la vérification des comptes et registres financiers et aient accès aux pièces justificatives ayant trait aux dépenses reliées ç la réalisation du projet, y compris celles des Sous-traitants. »		Complété
3. Le Groupe de travail devrait examiner et mettre à jour périodiquement son plan de travail chiffré et documenter tout écart important pouvant découler de l'évolution de la situation sur le terrain.		Le Programme pour l'Irak entre à présent ses décaissements prévisionnels dans le système SAP de l'Agence. Il fait cependant remarquer que la préparation d'un plan de travail chiffré est un exercice annuel qui repose toujours sur l'information dont on dispose à ce moment là. Tout au long de l'année, les priorités, les plans et les décaissements sont discutés avec le groupe de gestion de la DGEMM et examinés et documentés dans le cadre de l'exercice d'examen du budget du ministère. Les changements majeurs sont reflétés dans les prévisions des dépenses.		Complété

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Formats de rechange

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Programme de l'Irak (Pdf 143,9 Ko, 28 pages)