Méthodes de gestion des approches-programmes de l’ACDI

Tableau de mise à jour sur l'état des recommandations

Sigles et abréviations
Résumé
1.0 Contexte
2.0 Vérification - Objectifs, portée et stratégie
3.0 Critères de vérification
4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction 5.0 Conclusion

Annexe 1 : Objectifs de la vérification, critères et éléments du CRG du SCT
Annexe 2 : Sommaire des recommandations, réponses de la direction et plans d'action
Annexe 3 - Définition du soutien budgétaire par le Comité d'aide au développement de l'OCDE et l'ACDI
Annexe 4 - Guide opérationnel de l'ACDI sur les approches-programmes - Diagramme 5

Sigles et abréviations

ACDI

Agence canadienne de développement international

AE

Agence d'exécution

AP

Approche-programme

APD

Aide publique au développement

AS

Approche sectorielle

CAD

Comité d'aide au développement

CE

Commission européenne

CGRRR

Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les risques et les résultats

CRG

Cadre de responsabilisation de gestion

CT

Conseil du Trésor

DFID

Ministère du Développement international du Royaume-Uni

DGGRC

Direction générale de la gestion du rendement et des connaissances

DGPSR

Direction générale des politiques stratégiques et du rendement

DGRHSC

Direction générale des ressources humaines et des services corporatifs

DGRR

Direction de la gestion axée sur les résultats et les risques

JICA

Japan International Cooperation Agency

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OMD

Objectifs du Millénaire pour le développement

ONG

Organisation non gouvernementale

PE

Protocole d'entente

RMR

Rapports ministériels sur le rendement

RPP

Rapport sur les plans et les priorités

RRP

Rapport sur le rendement du projet/programme (voir Rapport annuel sur le rendement du projet)

SB

Soutien budgétaiare

SBS

Soutien budgétaire sectoriel

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SIG

Système d'information de gestion

USAID

Agence américaine pour le développement international

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Résumé

Contexte

• Les pays en développement et les donateurs unissent leurs efforts pour accroître l'efficacité de l'aide au développement et ainsi obtenir de meilleurs résultats. Les approches-programmes permettent de tirer parti des enseignements passés pour maximiser l'incidence et l'efficacité des nouvelles initiatives. Les approches-programmes sont caractérisées par les éléments suivants :
  • leadership exercé par le gouvernement ou l'organisation bénéficiaire;
  • cadre budgétaire et de programmation unique;
  • processus officiel de coordination entre les donateurs;
  • efforts visant à accroître l'utilisation des systèmes locaux.

Objectifs de la vérification

La vérification des méthodes de gestion adoptées par l'ACDI dans le cadre de l'approche-programme visait à :

• évaluer le cadre de gestion pour chaque modalité de financement de l'approche-programme, y compris les mesures de contrôle interne et la prévisibilité (l'opportunité) du financement de l'approche-programme;
• évaluer les systèmes de contrôle, pratiques et processus de suivi utilisés pour les approches-programmes.

Sommaire des constatations

Pour harmoniser ses pratiques avec celles des autres donateurs dans le cadre d'approches-programmes conjointes et des stratégies de réduction de la pauvreté des pays bénéficiaires, l'ACDI a dû passer d'une approche axée sur des projets individuels à une approche englobant un ensemble d'initiatives réunies en un seul programme. Le personnel de l'ACDI s'est donc attaché à définir diverses approches novatrices et intelligentes. La vérification a permis de constater l'adoption de plusieurs pratiques exemplaires, dont la mise sur pied d'une équipe tactique chargée de répondre rapidement aux besoins en matière de diligence raisonnable à l'appui du personnel responsable des programmes. Malgré certains défis qui restent à relever, l'ACDI a ce qu'il faut pour maximiser l'efficacité de cette nouvelle approche de programmation. La vérification a notamment permis de constater ce qui suit :

• L'ACDI a rédigé une série de documents d'orientation à l'appui de l'approche-programme, mais au moment où la vérification a été effectuée, l'Agence n'avait aucune politique officielle à cet égard. Une telle politique faciliterait entre autres l'évaluation et le suivi des risques associés aux approches-programmes.
  
  
• L'ACDI n'a pas défini de cadre de gestion du risque propre aux approches-programmes, ni de niveaux de tolérance au risque.
  
  
• L'ACDI et ses partenaires surveillent et réévaluent régulièrement les risques sur le plan fiduciaire et en matière de développement, selon un processus officiel ou non, et prennent des mesures en vue d'atténuer les risques associés aux approches-programmes.
  
  
• L'ACDI met l'accent sur le risque fiduciaire, mais d'autres risques, comme ceux qui se rapportent au développement ou à la réputation de l'Agence, pourraient être plus pertinents dans certains cas.
  
  
• Les méthodes de suivi de l'ACDI conviennent à la modalité visée, mais les effets des approches-programmes sont souvent définis en fonction des projets. Contrairement aux résultats des projets, les résultats des approches-programmes sont souvent difficiles à mesurer à court terme puisqu'ils dépendent de réalisations multiples et variées dans de nombreux ministères et ordres de gouvernement sur une période donnée et qu'ils ne se prêtent pas à l'utilisation d'indicateurs comme ceux qui s'appliquent aux RRP.
  
  
• Le suivi permanent s'effectue notamment dans le cadre de discussions officielles ou officieuses entre les donateurs. Certains donateurs et des représentants du gouvernement ont déclaré que les donateurs passaient trop de temps à se consulter, et que cela n'était pas toujours profitable.
  
  
• Les accords d'harmonisation négociés par les donateurs ne tiennent pas compte de la nécessité pour l'ACDI et d'autres donateurs d'effectuer des vérifications internes. Certains donateurs s'acquittent donc individuellement de leurs obligations en matière de vérification, ce qui signifie que de nombreux groupes chargés des vérifications, évaluations et suivis rencontrent à tour de rôle les représentants des gouvernements partenaires pour leur poser sensiblement les mêmes questions.
  
  
• Les résultats du suivi sont communiqués de manière informelle, mais l'ACDI n'utilise aucun processus systématique pour partager les pratiques exemplaires et les leçons apprises. L'apprentissage informel peut être très efficace sur un plan individuel, mais le roulement normal du personnel peut entraîner une érosion des connaissances. Par ailleurs, de nombreux employés sur le terrain ne savent rien des approches-programmes mises en oeuvre dans les autres pays ou directions générales.
  
  
• L'ACDI respecte les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et des politiques du SCT et de l'Agence et elle collabore régulièrement avec d'autres donateurs pour faire le suivi et la réévaluation des politiques et pratiques de gestion financière et d'approvisionnement des gouvernements bénéficiaires.
  
  
• L'ACDI surveille les activités des gouvernements bénéficiaires pour s'assurer que les fonds sont dépensés en temps opportun et selon les montants convenus et qu'ils sont utilisés aux fins prévues. Toutefois, le versement tardif des fonds par les ministères centraux des gouvernements bénéficiaires amène parfois les responsables des régions et d'autres structures administratives de l'extérieur de la capitale à affecter les montants à des activités moins prioritaires menées au cours de l'année financière.
  
  
• L'ACDI, en collaboration avec d'autres organismes, vérifie sur une base régulière les résultats obtenus par les gouvernements bénéficiaires en matière de développement, de fonctionnement et de finances et établit un lien entre le versement de fonds et certains critères de réalisation.
  
  
• Les responsables des programmes de l'ACDI ont recours à diverses méthodes de suivi des résultats et de présentation de rapports à la haute direction de l'Agence et au Parlement sur le rendement des investissements, mais certains indicateurs de rendement se prêtent mieux aux résultats de projets qu'aux résultats de programmes.
  
  
• L'ACDI fait le suivi des progrès réalisés par rapport aux objectifs établis et présente des rapports aux Canadiens et aux autres donateurs.
  

Opinion du vérificateur

Selon moi, les éléments du cadre de contrôle de la gestion de l'approche-programme de l'ACDI qui ont été examinés dans le cadre de la présente vérification sont bien gérés, efficaces et viables, mais des améliorations mineures s'imposent.

Énoncé d'assurance

Selon le jugement professionnel que j'ai rendu en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont appropriés et suffisants pour étayer l'exactitude des conclusions énoncées dans le présent rapport. Les conclusions se fondent sur un examen des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, à la lumière des critères établis et approuvés par la direction. Les conclusions ne s'appliquent qu'aux domaines examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux lignes directrices et aux procédures de vérification interne du Conseil du Trésor et ils sont suffisants pour corroborer les constatations et les conclusions incluses dans le présent rapport de vérification interne.

Le Dirigeant de la vérification de l'ACDI

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1.0 Contexte

De plus en plus d'efforts ont été réalisés au cours des dix dernières années pour améliorer le soutien apporté par les organismes d'aide internationale, dont l'ACDI, dans le cadre des initiatives de réduction de la pauvreté dans les pays bénéficiaires. Les donateurs s'efforcent désormais d'adapter leurs interventions aux stratégies de réduction de la pauvreté mises de l'avant par les pays bénéficiaires, de travailler ensemble dans le cadre d'une approche-programme et d'utiliser les systèmes locaux. On encourage la prise en charge locale de l'élaboration de cadres et de budgets de programmes, de la gestion financière, du suivi et de l'évaluation.

L'ACDI et d'autres donateurs utilisent diverses définitions de l'approche-programme. En février 2008, l'ACDI a approuvé une définition des modalités d'approche-programme. Cette définition ainsi que la version antérieure se trouvent à l'Annexe 3. Le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE) et les signataires de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (2005) dont le Canada fait partie, définissent ainsi l'approche-programme :

• Un moyen permettant de prendre part à la coopération au développement en s'appuyant sur les principes du soutien coordonné de programmes de développement pris en charge localement (p. ex., stratégie nationale de développement, programme sectoriel, programme thématique ou programme d'une organisation particulière).
  
  
• Les approches-programmes sont caractérisées par les éléments suivants :
  
  
  • leadership exercé par le gouvernement ou l'organisation bénéficiaire;
  • cadre budgétaire et de programmation unique;
  • processus officiel de coordination entre les donateurs et d'harmonisation des procédures en matière de reddition de comptes, de budgétisation, de gestion financière, de suivi et d'évaluation;
  • efforts visant à accroître l'utilisation des systèmes locaux relativement à la conception et à la mise en oeuvre des programmes, à la gestion financière et aux approvisionnements.

Les approches-programmes incluent les approches sectorielles, qui constituaient la première génération des nouvelles approches et s'appliquaient uniquement à des secteurs.

Les modalités ou instruments des approches-programmes sont les suivants :

Soutien budgétaire (parfois appelé soutien budgétaire direct) - méthode de financement du budget d'un pays partenaire par le transfert de ressources d'un organisme de financement externe au Trésor public du gouvernement du pays partenaire. Les fonds ainsi transférés sont gérés selon les procédures budgétaires du pays bénéficiaire. Le soutien budgétaire comprend les éléments suivants :
Continuum de l'approche-programme



Figure 1. L'ACDI exerce un contrôle plus serré sur les projets que sur les initiatives qui bénéficient d'un soutien budgétaire direct, car on fait appel aux systèmes du gouvernement du pays partenaire dans le cadre des initiatives bénéficiant d'un soutien budgétaire, mais pas dans le cadre des projets. Sur le plan de la gestion du risque, l'ACDI doit s'assurer que les systèmes du pays bénéficiaire prévoient des mesures de contrôle efficaces. La présentation et le suivi des résultats tangibles nécessitent des indicateurs différents de ceux qui s'appliquent à la présentation et au suivi de l'influence exercée. Source : Adapté d'une présentation faite par l'équipe tactique à l'équipe de vérification.

Le soutien budgétaire tel que défini par le Comité d'aide au développement exclut les fonds transférés au Trésor national pour le financement de programmes ou projets si ces fonds sont gérés conformément à des procédures budgétaires qui diffèrent de celles du pays partenaire et sont destinés à des utilisations précises. L'ACDI assimile le financement d'initiatives thématiques, comme celles portant sur le VIH/sida par exemple, au soutien budgétaire sectoriel.

L'ACDI utilise le terme approche-programme pour désigner la nouvelle méthode utilisée pour améliorer l'efficacité de l'aide, peu importe la modalité de prestation. L'approche-programme n'est pas définie par la modalité de financement utilisée, c'est pourquoi l'ACDI rassemble sous ce vocable les initiatives de soutien budgétaire, de financement commun, d'aide technique et des projets traditionnels qui s'alignent sur les stratégies du gouvernement bénéficiaire et qui s'harmonisent aux activités des autres donateurs. De façon générale toutefois, l'ACDI utilise surtout le terme approche-programme en rapport avec le soutien budgétaire direct général ou sectoriel accordé au pays partenaire et avec certains fonds mis en commun. Certains donateurs, comme la USAID et la JICA, participent à des initiatives communes qui prennent presque toujours la forme de projets traditionnels et d'aide technique. D'autres, comme le DFID, utilisent surtout le soutien budgétaire général, c'est-à-dire qu'ils versent des fonds directement dans le Trésor central du gouvernement bénéficiaire.

Le concept de financement conjoint des initiatives de réduction de la pauvreté des pays bénéficiaires qui consiste soit à regrouper les ressources des donateurs dans un fonds distinct, soit à allouer des fonds directement aux gouvernements bénéficiaires, diffère grandement des programmes d'aide traditionnels. Il a donc fallu repenser la conception des programmes, les processus décisionnels et les méthodes de mise en oeuvre. Par conséquent, l'élaboration des politiques, les pratiques novatrices, les orientations opérationnelles et les mesures de contrôle mises au point par l'ACDI pour les approches-programmes ont essentiellement porté sur le soutien budgétaire direct et le financement commun.

Initiatives de programmation de l'ACDI désignées comme étant des approches-programmes, depuis 1999, par direction générale et modalité de financement

	Direction générale de la gestion du rendement et des connaissances	Soutien budgétaire sectoriel	Financement commun	Projet/ Autre	Total - (en millions $)
Afrique	7 (1)	17 (2)	43 (3)	38 (1)	105 (7)
	498 $ (20)	438 $ (105)	747 $ (84)	355 $ (20)	2 038 $ (229)
Asie	5 (1)	1 (1)	8 (1)	5	19 (3)
	190 $ (19)	15 $ (15)	187 $ (14,5)	122 $ (0)	514 $ (48,5)
EMM	1	0	0	0	1 (0)
	100 $ (0)	0	0	0	100 $ (0)
Amériques	1	4	8 (1)	3	16 (1)
	7,5 $	18,5 $	60,7 $ (16,5)	42,6 $	129,3 $ (16,5)
Total	14 (2)	22 (3)	59 (5)	46 (1)	141 (11)
	795,5 $ (39)	471,5 $ (120)	994,7 $ (115)	519,6 $ (20)	2 781,3 $ (294)

Tableau 1. Au début de la vérification, les vérificateurs n'ont pas pu obtenir une liste unique et fiable énumérant toutes les initiatives relevant des approches-programmes financées par l'ACDI. À ce moment-là, quatre directions générales, qui ont fusionné depuis pour former la Direction générale des programmes géographiques, administraient les approches-programmes. Le tableau, préparé en mai 2007 à partir des diverses listes fournies par les directions générales et rassemblées par l'équipe de vérification, donne un aperçu des programmes dans lesquels l'échantillon a été puisé pour la vérification. Le nombre d'initiatives s'inscrivant dans le cadre des approches-programmes qui ont fait l'objet d'un examen détaillé et les montants connexes figurent entre parenthèses. D'autres initiatives ont également été examinées, plus sommairement celles-là, pour confirmer les constatations ou les commentaires formulés lors des entretiens. Source : compilation faite par l'équipe de vérification.

L'ACDI s'est dotée d'un cadre législatif pour le financement des approches-programmes. L'Agence a par ailleurs obtenu les approbations nécessaires du Conseil du Trésor pour fournir une aide publique au développement dans le cadre d'une approche-programme. Le montant du financement peut être assez élevé pour certaines approches-programmes, et s'il est supérieur à 20 millions de dollars, l'autorisation du Conseil du Trésor est nécessaire. Entre janvier 2006 et janvier 2008, alors que l'ACDI s'appliquait à choisir ses pays de concentration et prenait les mesures nécessaires pour améliorer la concentration, l'efficacité et la transparence de ses efforts d'aide, le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas examiné de présentations au Conseil du Trésor visant de nouveaux programmes. Par conséquent, même si plusieurs approches-programmes importantes étaient planifiées, dont deux en lien avec des programmes-pays visés par la vérification, celles qui ont été approuvées au cours de cette période prévoyaient un financement inférieur à 20 millions de dollars.

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2.0 Vérification - Objectifs, portée et stratégie

Objectifs de la vérification

La vérification des méthodes de gestion adoptées par l'ACDI dans le cadre de l'approche-programme visait à :

• évaluer le cadre de gestion pour chaque modalité de financement de l'approche-programme, y compris les mesures de contrôle interne et la prévisibilité (l'opportunité) du financement de l'approche-programme;
• évaluer les systèmes de contrôle, pratiques et processus de suivi utilisés pour les approches-programmes.

Portée de la vérification

Modalités de financement - La vérification visait entre autres à évaluer les risques associés à chaque approche-programme, les systèmes, méthodes et processus de versement associés à chaque modalité, la cohérence de l'utilisation des différentes modalités de financement, les effets des divers types de versement sur les risques et les mesures de contrôle ainsi que les divers aspects de la gouvernance et de l'intendance. Les modalités comprennent le soutien budgétaire direct (soutien budgétaire général, soutien budgétaire sectoriel et fonds mis en commun) et d'autres modalités (projets traditionnels et aide technique). La vérification a essentiellement porté sur le soutien budgétaire direct, ce qui comprend les fonds mis en commun.

Suivi - La vérification a porté sur les systèmes, les méthodes et les processus que l'ACDI utilise pour faire le suivi de la mise en oeuvre et des résultats, l'évaluation et l'atténuation des risques ainsi que la fiabilité et l'utilisation des données obtenues dans le cadre des activités de suivi. Puisque, à notre connaissance, cet aspect des approches-programmes n'avait jamais fait l'objet d'une vérification, il a été difficile de quantifier certains des avantages et des coûts.

Stratégie de vérification

La vérification s'est déroulée entre mai 2007 et juin 2008.
La stratégie de vérification adoptée comportait les volets suivants :

• Un examen de dossiers relatifs à onze approches-programmes en cours en mai 2007, pour une valeur totale de 230 millions de dollars :
  2 - Soutien budgétaire général
  3 - Soutien budgétaire sectoriel
  5 - Financement commun
  1 - Projet
  Depuis l'exercice 1999-2000, l'ACDI avait codé 2,78 milliards de dollars aux approches-programmes.
  
  
• L'envoi de questionnaires au siège de certaines organisations donatrices travaillant avec l'ACDI. Les réponses aux questionnaires ont été validées par courriel et par téléphone. Toutefois, en raison du faible taux de réponse, les renseignements recueillis n'ont pas permis de faire une analyse systématique.
  
  
• Des travaux préliminaires menés au Mali et en Zambie. Ces travaux pilotes ont permis d'éprouver la portée, la stratégie et la méthodologie proposées pour la vérification et de s'assurer que les membres de l'équipe de vérification avaient la même compréhension de la tâche à accomplir et de l'approche à adopter.
  
  
• Des activités de vérification détaillées à l'administration centrale pour recueillir de l'information sur les rôles et responsabilités en matière d'approches-programmes.
  
  
• Des activités sur le terrain en Zambie, en Tanzanie, au Vietnam et au Nicaragua pour obtenir des preuves détaillées devant être évaluées par rapport aux critères de vérification. Les vérificateurs ont parlé avec des membres du personnel de l'ACDI, d'autres donateurs, des représentants des gouvernements bénéficiaires dans la capitale et les districts et des représentants de la société civile et d'ONG.
  
  
• Des entretiens téléphoniques structurés avec des membres du personnel de l'ACDI au Ghana, et, à l'administration centrale de l'Agence, des entretiens avec des employés de l'ACDI de retour d'Éthiopie.
  
  
• Des entretiens avec des représentants anciens et actuels du SCT.
  
  
• La mise sur pied d'un comité consultatif, composé de membres des directions générales géographiques, de la Direction générale des programmes multilatéraux, de la Direction générale du partenariat canadien et de la Direction générale des politiques, qui a été chargé de fournir de l'information aux membres de l'équipe de vérification sur diverses questions liées à la vérification.

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3.0 Critères de vérification

Les critères de la vérification sont énoncés à l'Annexe 1. Ils ont été examinés et approuvés par les services corporatifs et les directions générales.

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4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction

4.1 Objectif de la vérification : Gestion du risque selon la modalité de financement

Évaluer les processus d'évaluation du risque et les stratégies d'atténuation pour chaque modalité de financement, y compris les mesures de contrôle interne et la prévisibilité (opportunité) du financement de l'approche-programme.

4.1.1 Politiques et programmes

4.1.1.1 Critère de vérification : L'ACDI met en place et maintient la capacité de définir des options stratégiques de grande qualité, d'élaborer des politiques et de concevoir des programmes relatifs aux approches-programmes.

4.1.1.2 Critère de vérification : L'ACDI possède les ressources voulues pour soutenir la recherche et l'analyse des politiques en rapport avec les approches-programmes.

4.1.1.3 Critère de vérification : L'ACDI applique une approche rigoureuse en matière de conception et d'élaboration de politiques et de programmes relatifs aux approches-programmes.

Constatations

L'ACDI a rédigé une série de documents d'orientation à l'appui des approches-programmes aidant ainsi à atténuer les risques qui y sont liés, mais au moment où la vérification a été effectuée, l'Agence ne disposait d'aucune politique officielle sur les approches-programmes.

Au moment où la vérification a été effectuée, l'ACDI avait la capacité de définir des options stratégiques de grande qualité et précisément adaptées à ses besoins en rapport avec les approches-programmes. L'Agence disposait des ressources voulues pour soutenir la recherche et l'analyse des politiques nécessaires en vue de l'élaboration d'une série de documents à l'appui des approches-programmes, mais au moment de la vérification, l'Agence n'avait aucune politique approuvée en matière d'approches-programmes.

Le concept d'approche-programme appliqué à l'aide a lentement pris forme au fil des ans, jusqu'à son adoption officielle le 2 mars 2005, au moment où le Canada a signé la Déclaration de Paris. Jusqu'alors, l'ACDI s'en remettait aux politiques et orientations en vigueur qui s'appliquaient aux projets bilatéraux directifs et réactifs. Ces politiques et orientations étaient adéquates lorsque l'ACDI travaillait avec d'autres donateurs qui utilisaient des modalités traditionnelles, comme l'aide technique et les projets. Toutefois, avec le financement commun et le soutien budgétaire direct, les risques, les méthodes, le versement des fonds et les mesures de contrôle diffèrent des programmes traditionnels et des politiques opérationnelles distinctes s'imposaient. Par exemple, les projets bilatéraux étaient assujettis à des accords de contribution individuels dans le cadre desquels les activités et les résultats prévus et approuvés par l'ACDI étaient clairement définis. Les fonds étaient versés directement aux organismes qui exécutaient les projets. Dans le contexte du soutien budgétaire, l'ACDI a participé à un programme multidonateurs de plus grande envergure, géré de manière autonome par le gouvernement bénéficiaire dans le contexte de sa propre stratégie de réduction de la pauvreté. L'ACDI a donc soutenu une approche plutôt que des activités données et les résultats étaient davantage qualitatifs que quantitatifs. L'absence d'une politique approuvée sur les approches-programmes pourrait expliquer en partie l'utilisation d'approches de programmation incohérentes et avoir mené le personnel des programmes à se fier à son expérience plutôt qu'à une approche stratégique globale, ce qui a accru le risque que la conception et le suivi des programmes soient inadéquats, surtout quand on tient compte du taux de roulement du personnel.

L'ACDI a adopté une méthode rigoureuse permettant d'élaborer une politique relative aux approches-programmes prévoyant une consultation de membres de l'Agence et d'autres donateurs, la préparation d'une ébauche, la sollicitation de commentaires, la tenue d'une nouvelle consultation et la préparation d'une nouvelle ébauche. Tel qu'exigé, la Direction générale des politiques de l'ACDI a effectué une évaluation environnementale stratégique de l'ébauche de politique afin de déterminer ses impacts environnementaux potentiels et a intégré les résultats de cette évaluation au document.

Le président de l'ACDI a approuvé une politique sur l'évaluation du risque fiduciaire qui est entrée en vigueur le 1^er juin 2007. En février 2008, un guide opérationnel sur les approches-programmes a été rendu public. Ce guide fournit de l'information, des sources, des liens, des pratiques exemplaires et des exemples qui seront utiles au personnel responsable des programmes. Il ne s'appuie cependant pas sur une politique approuvée relativement à l'approche-programme. Réunis pour former un ensemble de politiques, l'ébauche de politique sur les approches-programmes - une fois approuvée -, la Politique de l'ACDI sur l'évaluation du risque fiduciaire et le Guide opérationnel fourniraient une orientation adéquate à l'appui de l'élaboration et de la mise en oeuvre de mesures de soutien budgétaire de grande qualité.

Recommandation 1

Que le vice-président responsable de la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement (DGPSR) finalise et fasse approuver la Politique de l'ACDI sur les approches-programmes.

Réponse de la direction

Lors du Forum de haut niveau tenu en septembre 2008, des représentants de plus de 250 pays donateurs et bénéficiaires, d'organisations multilatérales et de la société civile, ont entériné le Programme d'action d'Accra, une entente portant sur les mesures concrètes à prendre pour accélérer la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. En particulier, la communauté de développement a convenu de considérer à titre de premier choix le recours aux systèmes nationaux dans le cadre des programmes d'aide et de dresser des plans en vue d'honorer les engagements énoncés dans la Déclaration de Paris. La DGPSR a entrepris d'élaborer un plan de mise en oeuvre de la Déclaration de Paris qui définira des orientations générales, notamment en ce qui concerne le recours aux systèmes nationaux et aux approches-programmes. Les orientations se rapportant à ces dernières se verront complétées par la politique sur les approches-programmes actuellement soumise à l'approbation de la direction. Les initiatives de la DGPSR qui comportent des répercussions sur les approches-programmes sont élaborées en étroite consultation avec la Direction générale des programmes géographiques.

4.1.2 Gestion des risques

4.1.2.1 Critère de vérification : L'ACDI définit clairement les pratiques et le contexte organisationnels de gestion des risques organisationnels et stratégiques associés aux approches-programmes.

Constatations

Le profil de risque de l'ACDI ne faisait état d'aucun risque associé aux approches-programmes et ces risques n'ont pas été évalués en fonction de critères communs, de sorte qu'on ne disposait d'aucune base, dans le cadre des programmes-pays, pour déterminer la modalité d'aide appropriée dans le cadre des approches-programmes en fonction d'une évaluation des risques.

La gestion des fonds selon les systèmes du gouvernement bénéficiaire était l'un des objectifs de la Déclaration de Paris. Comme nous le mentionnons dans la section Contexte du présent rapport, l'approche-programme telle qu'elle est utilisée à l'ACDI comporte un continuum de modalités d'aide, allant des projets traditionnels au soutien budgétaire général (SBG). Quatorze des quatre-vingt-onze approches-programmes opérationnelles qui ont fait l'objet d'une vérification, soit environ 15 % des approches-programmes, faisaient appel aux systèmes financiers du gouvernement, tel que prévu par la Déclaration de Paris. Sur ce nombre, trois approches-programmes avaient recours au SBG et onze, au soutien budgétaire sectoriel. Les autres approches-programmes (85 %) étaient réparties comme suit : 39 mises en commun de fonds et 38 projets.

L'évaluation du risque des six plus importantes approches-programmes qui ont fait l'objet de la vérification a été effectuée selon une même approche visant à déterminer les risques, mais différentes catégories de risque ont été utilisées dans chaque cas. Le profil de risques de l'ACDI ne définit aucun risque associé aux approches-programmes, outre la mention suivante : « Investissements importants dans les approches-programmes pouvant renforcer ou exacerber les iniquités existantes entre les femmes et les hommes. Il a été impossible, dans le cadre de la vérification, de trouver d'autres documents organisationnels décrivant les critères de détermination des risques associés aux approches-programmes ou une approche commune de comparaison des risques. Il n'existait donc pas d'approche uniforme pour mesurer les risques établis et les stratégies d'atténuation et comparer les différentes approches-programmes. Bien qu'aucune question n'ait été posée à ce sujet, les responsables des programmes de tous les bureaux locaux visités et plusieurs employés de l'administration centrale ont souligné que des cadres supérieurs de l'ACDI avaient indiqué que le SBG comportait trop de risques pour l'ACDI. Aucune de ces personnes n'a cependant été en mesure de décrire ces risques ou d'expliquer ce qu'on entendait par « trop de risques ».

L'ACDI n'avait déterminé aucun seuil acceptable au niveau des risques opérationnels et stratégiques associés aux approches-programmes.

En 2003, la vérificatrice générale du Canada faisait le constat suivant dans un rapport au Parlement : « Les gestionnaires de programme qui ne comprennent pas bien les limites acceptables du risque dans leur ministère évitent parfois de prendre quelque risque que ce soit »; et elle ajoutait : « Pour faire une bonne gestion intégrée du risque, un ministère doit prendre, en matière de risque, des décisions qui se situent dans les limites de son « goût du risque » ou de son seuil global de tolérance. » Dans ce rapport, le BVG recommande à la haute direction de déterminer le niveau de risque que l'organisation juge acceptable.

Le profil de risques de l'ACDI, approuvé par le président et le premier vice-président en juin 2008, précise ce qui suit : « Il faut appliquer systématiquement une approche de gestion des risques élaborée pour l'ensemble de l'Agence à tous les niveaux; cette approche garantit que les risques sont compris, gérés et expliqués de la même façon. »

Des évaluations individuelles des risques incluses dans les CGRRR avaient été préparées pour six des onze approches-programmes qui ont fait l'objet de la vérification, c'est-à-dire celles d'une valeur de plus de 20 millions de dollars, mais pas pour les autres. L'Agence n'avait toutefois pas établi sa tolérance au risque, bien que des membres du personnel responsable des programmes et des employés d'autres donateurs interrogés dans le cadre de la vérification aient souligné que l'ACDI était moins disposée à prendre des risques que ses partenaires donateurs. Comme nous l'avons déjà mentionné, le personnel de l'ACDI s'est dit réticent à proposer un financement par l'intermédiaire du SBG ou du soutien budgétaire sectoriel direct, ces modalités étant perçues comme trop risquées pour l'ACDI. Il n'existe toutefois aucune directive officielle sur les niveaux de risque pour étayer cette conclusion. Les responsables des programmes ont également mentionné qu'ils hésitaient donc à proposer un projet de SBG ou de soutien budgétaire sectoriel direct puisqu'il pourrait être difficile de faire approuver un tel projet par la direction.

Le choix de la modalité d'approche-programme ne tenait pas compte des risques définis.

Nous nous attendions à ce que le choix de la modalité d'approche-programme la plus appropriée tienne compte des types de risques et des stratégies d'atténuation. La vérification a révélé que le personnel responsable des programmes de l'ACDI recourait au soutien budgétaire sectoriel plutôt qu'au SBG pour réduire les risques; le personnel reconnaissait toutefois que ce choix reposait sur un jugement subjectif quant aux chances que le projet soit approuvé plutôt que sur l'évaluation de la modalité la plus adaptée au programme-pays. L'ACDI a adopté une politique sur l'évaluation du risque fiduciaire, mais le personnel de l'Agence tentait toujours de « deviner » quels étaient les risques acceptables et quel niveau de risque pouvait entraîner le rejet du projet d'approche-programme. Le choix de la modalité dépendait donc de ce qui était susceptible d'être approuvé en fonction des risques perçus; il n'avait rien à voir avec les risques réels.

L'évaluation des risques n'a pas tenu compte de tous les risques.

L'ACDI a fait une analyse exhaustive des risques fiduciaires, mais en a laissé d'autres de côté et ces derniers n'ont pas été pris en compte dans le cadre du processus d'approbation. Par exemple, comme il en sera question à la section 4.1.2.3, on a accordé une contribution en faveur du secteur de la santé en Zambie sans tenir compte du fait que la formation offerte à des travailleurs de la santé leur donnerait des compétences qu'ils pourraient mieux monnayer à l'extérieur du pays. De même, les risques pour la réputation de l'ACDI auprès des autres donateurs et du gouvernement de la Tanzanie découlant des importants retards dans le processus d'approbation et de la réduction des montants versés sur une période de trois ans n'ont pas été pris en compte. Les processus d'évaluation des risques associés aux approches-programmes n'ont donc pas tenu compte de tous les risques.

Recommandation 2

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec la DGPSR, définisse une méthode uniforme d'évaluation des risques associés aux approches-programmes, détermine les niveaux de tolérance au risque et fournisse une orientation sur l'utilisation des modalités en fonction du niveau de risque.

Réponse de la direction

Accepté :

• La méthode d'établissement du Profil de risque de l'organisation telle qu'elle a été mise au point par la Division de la gestion du rendement (DGPSR), est désormais appliquée au niveau du programme-pays lors de l'élaboration d'une approche-programme. Elle sera accompagnée d'un profil des risques fiduciaires du pays, principal outil de mise en oeuvre de la stratégie de l'ACDI en matière de risques fiduciaires, qui permet de répertorier les faiblesses des systèmes fiduciaire et de responsabilisation (y compris l'approvisionnement) ainsi que les moyens d'y répondre.

• La Direction générale des programmes géographiques veillera à ce que le choix des modalités de financement des initiatives relevant des approches-programmes obéisse à un processus fondé sur le risque, conformément à la nouvelle Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. La politique sur les approches-programmes contribuera à clarifier les conditions initiales nécessaires pour participer à une approche-programme. La Direction générale des programmes géographiques travaillera en étroite collaboration avec la DGPSR pour fournir de nouvelles orientations à l'égard des conditions minimales ou des seuils dont il faut tenir compte au moment de choisir les modalités de financement des approches-programmes.

• Dans un cadre de gestion des risques, le risque acceptable qui guidera le choix de la modalité à utiliser et du niveau de financement devrait être établi au cas par cas, en faisant preuve de diligence raisonnable et de jugement et en prenant en considération des facteurs tels que la conjoncture dans le pays, l'engagement à mener des réformes et les progrès dans leur réalisation, le leadership du gouvernement et l'ouverture au dialogue, les mécanismes de coordination entre donateurs, la présence de l'ACDI sur le terrain, etc.

4.1.2.2 Critère de vérification : L'ACDI a défini une approche étayée et une méthode cohérente de gestion des risques associés aux approches-programmes et, en collaboration avec d'autres intervenants, elle procède à des vérifications approfondies avant de déterminer le budget et la modalité de versement.

Constatations

L'ACDI, en collaboration avec d'autres intervenants, a fait preuve de diligence raisonnable avant de financer des approches-programmes. L'équipe de vérification n'a cependant pas réussi à trouver une approche étayée ou une méthode cohérente de gestion des risques associés aux approches-programmes au moment de déterminer les budgets et les modalités de versement.

Nous nous attendions à ce que l'évaluation des risques soit utilisée pour établir le montant de la contribution et la modalité la plus appropriée pour atteindre les objectifs de développement dans un pays bénéficiaire, mais ce ne fut pas le cas. En règle générale, l'ACDI participe plutôt à des approches-programmes mises en oeuvre par d'autres donateurs. Selon le personnel responsable des programmes, tant l'administration centrale de l'ACDI que les gouvernements bénéficiaires et d'autres donateurs s'attendent à ce que l'Agence fasse appel à l'approche-programme chaque fois que possible. Cela n'a rien d'inattendu puisque l'ACDI a signé la Déclaration de Paris. Quoi qu'il en soit, l'Agence a fait preuve de diligence raisonnable lors de l'évaluation de la pertinence de sa participation à une approche-programme. L'Agence a notamment examiné des données provenant d'autres donateurs et des rapports gouvernementaux.

L'évolution de l'utilisation des approches-programmes dans le cadre d'un programme-pays suit généralement un continuum allant des projets traditionnels, considérés comme la modalité la moins risquée, à la mise en commun de fonds (qui fait généralement appel aux systèmes du gouvernement, mais avec des comptes distincts), à l'exécution d'approches-programmes avec d'autres donateurs et à l'utilisation des systèmes gouvernementaux. Le diagramme 5, inclus dans le Guide opérationnel sur les approches-programmes de février 2008, illustre un processus décisionnel logique de sélection de l'approche et de la modalité à utiliser pour répondre à un besoin de développement (voir l'annexe 4).

Au sein de la Direction générale de l'Afrique, la méthode d'évaluation des risques a pris forme petit à petit, au fur et à mesure que le personnel prenait de l'expérience. L'approche adoptée par cette direction générale en matière de gestion des risques a été documentée, mise à jour sur une base régulière et validée par une équipe de spécialistes. Il s'agit d'une méthode de gestion logique et rigoureuse, conforme à celle qui est décrite dans le Guide opérationnel.

En vue de l'adoption d'un processus organisationnel de gestion du risque, la Direction de la gestion axée sur les risques et les résultats (DGRR), qui était alors la Direction de la gestion axée sur les résultats, de la DGPSR de l'ACDI, avait élaboré et étayé un processus d'évaluation des risques et produit un profil de risques pour l'ensemble de l'Agence. Ce profil constituait la base d'un processus décisionnel tenant compte des risques dans l'ensemble de l'Agence. Selon le Bureau du contrôleur général, l'élaboration et la mise à jour d'un profil de risques organisationnel constituent des pratiques exemplaires. La DGRR avait également défini un processus d'évaluation des risques dans le cadre des programmes-pays. Les profils de risque associés aux programmes-pays, préparés par le personnel responsable des programmes sous la supervision de la DGRR, constituent une base solide, mais ne remplacent aucunement les évaluations des risques associés à une approche-programme donnée (ils n'ont d'ailleurs pas été utilisés en ce sens).

Tout au long de la préparation du Guide opérationnel sur les approches-programmes, nous avons consulté la DGRR de l'ACDI pour nous assurer que le Guide était conforme à la stratégie de gestion du risque de l'Agence. L'équipe de vérification estime qu'il s'agit d'une étape importante vers une intégration plus efficace des activités de gestion des risques associés aux approches-programmes.

Recommandation 3

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI utilise un processus décisionnel fondé sur le risque, comme celui qui est décrit dans le Guide opérationnel sur les approches-programmes, en vue de déterminer les modalités et le montant du financement des nouvelles initiatives en matière d'approches-programmes.

Réponse de la direction

Voir la réponse 2.

4.1.2.3 Critère de vérification : L'ACDI, en collaboration avec d'autres intervenants, définit les risques qui pourraient nuire à l'atteinte des objectifs liés aux approches-programmes et à l'obtention de résultats en temps opportun.

Constatations

L'ACDI a fait preuve de diligence raisonnable au niveau de la détermination, de l'évaluation et de l'atténuation des risques fiduciaires, mais a accordé moins d'attention à d'autres catégories de risques, par exemple les risques liés au développement et les risques pour sa réputation.

À l'appui de l'approche harmonisée proposée dans la Déclaration de Paris, l'ACDI a procédé à une détermination et à une évaluation officielles des risques en collaboration avec d'autres donateurs chaque fois qu'il a été possible de le faire. À partir des éléments déjà connus et des travaux qui devaient être menés, l'ACDI a fait ses propres évaluations de certains éléments de risque, en s'appuyant, le cas échéant, sur des évaluations des risques effectuées par d'autres donateurs comme la Banque mondiale, le DFID et la CE. Par contre, dans le cadre du programme pour le Malawi, l'équipe tactique de l'ACDI a effectué une évaluation intégrée des risques pour le compte de tous les donateurs et du gouvernement du Malawi en vue de la mise en oeuvre d'une approche sectorielle.

L'ACDI a fait preuve de diligence raisonnable en ce qui a trait à la détermination, à l'évaluation et à l'atténuation des risques fiduciaires. D'autres donateurs ont souligné que l'évaluation des risques fiduciaires menée par l'ACDI comptait parmi les plus exhaustives. Toutefois, l'Agence n'a pas accordé autant d'attention à d'autres risques, comme ceux liés au développement et à la réputation. Par exemple, en Zambie, l'ACDI a évalué avec soin les risques fiduciaires qu'elle a jugés gérables, puis elle a investi massivement dans les secteurs de la santé et de l'éducation. La vérification a permis de confirmer la validité de l'évaluation des risques fiduciaires et l'existence d'un cadre de contrôle financier acceptable que le gouvernement de la Zambie s'attache à améliorer. Par contre, l'évaluation des risques n'a pas suffisamment tenu compte des risques associés à la mise en oeuvre, à savoir une pénurie chronique au niveau des ressources humaines. L'équipe de vérification a souligné que les responsables du programme avaient reconnu officieusement l'existence de tels risques et prévu des mesures d'atténuation dans le cadre d'une stratégie de gestion des ressources humaines, ainsi qu'une participation active aux activités d'un groupe de travail technique sur les RH. Il faut cependant définir tous les risques importants et les classer par ordre de priorité, et déterminer les mesures d'atténuation dans le cadre de l'évaluation initiale.

Recommandation 4

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI s'assure que tous les risques importants ont été évalués avant d'approuver une initiative dans le cadre d'une approche-programme.

Réponse de la direction

Accepté :

Dorénavant, les pays de concentration sont tenus d'effectuer une évaluation des risques au niveau des programmes, à l'aide de la méthode associée au Cadre intégré de gestion des risques de l'Agence. Cette méthode détaillée s'applique à l'échelon des pays et couvre les douze risques jugés pertinents pour l'Agence, y compris les risques liés au développement et à la réputation.

4.1.2.4 Critère de vérification : L'ACDI, en collaboration avec d'autres intervenants, détermine et évalue les mesures en place pour la gestion des risques liés aux approches-programmes.

Constatations

L'ACDI a recensé les mesures en place pour la gestion des risques liés aux approches-programmes et en a évalué l'efficacité.

L'ACDI a recensé les mesures en place pour la gestion des risques connus liés aux approches-programmes et en a évalué l'efficacité. En 2003 par exemple, la Direction générale de l'Afrique a mis sur pied une équipe tactique multidisciplinaire dans le but d'aider le personnel chargé du programme à préparer de nouvelles initiatives de financement pour les approches-programmes et à cibler les secteurs où des mesures de contrôle efficaces devaient être adoptées. Cette démarche a aidé à assurer l'uniformité et la cohérence des programmes et approches grâce au partage des connaissances au sein de la Direction générale et à l'adoption de méthodes rigoureuses d'évaluation des risques et d'analyse approfondie. Le personnel affecté au programme n'était pas tenu d'inclure l'équipe tactique dans l'évaluation des mesures de contrôle lors de l'élaboration de nouvelles approches-programmes, mais l'équipe de vérification a qualifié cette collaboration de pratique exemplaire, surtout compte tenu du fait que l'Agence n'a instauré aucune approche globale en matière d'approches-programmes. Le personnel responsable du programme de l'ACDI a travaillé avec d'autres intervenants, notamment la Banque mondiale, en vue de recenser et d'évaluer les mesures en place pour la gestion des risques liés à l'approche-programme.

Aucune recommandation nécessaire.

4.1.2.5 Critère de vérification : L'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs et organisations bénéficiaires, évalue et atténue les risques associés aux approches-programmes. Constatations

L'ACDI et ses partenaires ont pris des mesures en vue d'évaluer et d'atténuer les risques associés aux approches-programmes.

L'ACDI a travaillé avec ses partenaires donateurs pour mettre en place des mesures d'évaluation et d'atténuation des risques associés aux approches-programmes. Dans le cas de dix des onze approches-programmes qui ont fait l'objet d'une vérification, l'ACDI a participé à des approches-programmes qui étaient déjà soutenues par d'autres donateurs et avaient donc fait leurs preuves. Les risques et les mesures d'atténuation appropriées étaient donc bien compris au moment de l'approbation de la participation de l'ACDI. L'ACDI est le seul organisme responsable de l'utilisation de fonds destinés à l'aide publique au développement dans le cadre des approches-programmes, mais, comme le prévoit la Déclaration de Paris, lorsque l'Agence travaille en collaboration avec d'autres organismes, la responsabilité de la gestion et de l'atténuation des risques est partagée entre tous les partenaires donateurs. Par ailleurs, dans le cadre de toutes les approches-programmes qui ont fait l'objet de notre vérification, l'ACDI a entretenu des rapports soutenus avec les autres donateurs afin de faciliter l'atténuation des risques. Cette façon de faire a permis de déterminer rapidement les menaces à l'atteinte des objectifs et de proposer des interventions coordonnées en cas de problème.

Lorsque les donateurs travaillaient ensemble, ils avaient beaucoup plus d'influence sur le gouvernement bénéficiaire que lorsqu'ils travaillaient de manière indépendante. La collaboration est une stratégie d'atténuation des risques efficace, comme on a pu le constater en Éthiopie, par exemple, où l'ACDI et ses partenaires ont pris des mesures rapides et concertées face aux agissements inappropriés du gouvernement bénéficiaire. Comme nous le verrons au point 4.2.4.1, la collaboration a eu des effets non prévus dans certains pays.

Aucune recommandation nécessaire.

4.1.2.6 Critère de vérification : L'ACDI réagit dans les règles et en temps opportun aux risques associés aux approches-programmes.

Constatations

Pour toutes les initiatives liées aux approches-programmes ayant fait l'objet d'une vérification, l'ACDI a réagi en temps opportun chaque fois qu'un risque a été signalé.

L'ACDI a réagi en temps opportun aux risques liés à une approche-programme au fur et à mesure qu'ils se sont présentés, comme on a pu le constater en Éthiopie où le personnel de l'Agence a pris des mesures importantes en vue d'éviter que des événements fortuits ne viennent faire échouer une approche-programme en cours. Par définition, le risque comporte une part d'incertitude. La présence de personnel expérimenté de l'ACDI dans les bureaux et surtout sur le terrain a permis à l'Agence de réagir rapidement et efficacement aux menaces qui avaient été sous-estimées lors de l'évaluation des risques.

L'ACDI a consacré des efforts considérables à l'évaluation des risques lors de l'élaboration et de l'évaluation des approches-programmes en vue de leur approbation. En théorie, il semble logique de croire que plus l'évaluation des risques est détaillée, moins la concrétisation de risques non prévus pourra nuire à l'atteinte des objectifs de développement de l'approche-programme. Or, selon la loi des rendements décroissants, après un certain niveau, le temps consacré au peaufinage de l'évaluation des risques augmente le temps nécessaire à l'élaboration d'une proposition, sans toutefois apporter de valeur ajoutée notable, surtout lorsque l'ACDI a pris soin de veiller à ce que des employés compétents soient prêts à réagir aux événements fortuits.

Voir la recommandation 4

4.1.3 Intendance

4.1.3.1 Critère de vérification : Les mesures de contrôle de l'ACDI (biens, ressources financières, ressources humaines, services, etc.) sont intégrées et efficaces et tout le personnel en comprend les principes sous-jacents.

Constatations

Les mesures de contrôle que l'ACDI applique aux approches-programmes sont intégrées et permettent de déterminer et d'atténuer les risques fiduciaires. Ces mesures évoluent avec l'expérience acquise par l'Agence dans l'utilisation des approches-programmes.

Parmi les mesures de contrôle que l'ACDI applique aux approches-programmes, notons l'évaluation préalable à l'approbation des possibilités de développement, des risques et des mesures de contrôle implantées par le gouvernement bénéficiaire, la présentation systématique de rapports vérifiés sur les finances et le rendement, l'établissement de critères de financement fondés sur le rendement, le personnel de programme qualifié, le suivi financier et le contrôle de l'avancement des activités ainsi que les mesures correctives.

L'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs, procédait à une analyse exhaustive avant de se lancer dans une approche-programme. Le décaissement des fonds consentis dans le cadre d'un soutien budgétaire était effectué sur la base des rapports fournis par les pays bénéficiaires, lesquels avaient été vérifiés et validés par le personnel de l'ACDI sur place et à l'administration centrale. La gestion courante des approches-programmes relevait essentiellement d'employés qualifiés et expérimentés sur le terrain. Les activités, les pouvoirs et les responsabilités du personnel sur le terrain étaient bien définis et bien compris, mais l'ACDI, comme d'autres donateurs, a sous-estimé les compétences nécessaires à une gestion efficace des approches-programmes, ainsi que la charge de travail qui serait transférée au personnel dans les missions. Comme nous le verrons dans la section qui porte sur la responsabilisation, au moment de la vérification, l'ACDI n'avait pas officialisé ses mesures de contrôle applicables à chaque approche-programme, notamment en ce qui a trait au processus d'analyse exhaustive avant le versement des fonds. Le Guide opérationnel de l'ACDI sur les approches-programmes, rendu public en février 2008, parle de sources d'information existantes sur les mesures de contrôle. De plus, des cadres individuels de contrôle de la gestion, qui relèvent du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et les risques (CGRRR), ont été préparés pour les approches-programmes approuvées par le Conseil du Trésor. Les mesures de contrôle ont évolué avec l'expérience acquise par l'ACDI dans l'utilisation des approches-programmes.

Aucune recommandation nécessaire.

4.1.3.2 Critère de vérification : Les activités, échéanciers et ressources nécessaires à l'atteinte des objectifs des approches-programmes sont connus et intégrés aux budgets de ressources financières et humaines des approches-programmes. Constatations

Les activités et les ressources nécessaires à l'atteinte des objectifs des approches-programmes étaient définies dans les documents d'approbation.

Les activités et les ressources nécessaires à l'atteinte des objectifs des approches-programmes et à la gestion des risques définis ont fait l'objet d'une analyse minutieuse et sont décrites de manière détaillée dans les documents d'approbation. Puisque les initiatives réunissant plusieurs donateurs sont essentiellement menées par les employés sur le terrain, leur charge de travail quotidienne peut s'avérer assez lourde. Dans les missions que nous avons visitées dans le cadre de la vérification, les donateurs avaient établi des horaires de travail permettant de répartir les tâches de manière à ce que chaque employé puisse concentrer ses efforts dans son domaine de compétence. Cette répartition des tâches était effectuée en fonction des aptitudes des employés affectés aux missions et pas nécessairement en fonction des aptitudes nécessaires, ce qui explique le trop grand nombre de spécialistes dans certains domaines et le manque de spécialistes dans d'autres domaines dans un pays bénéficiaire. Par le passé, l'ACDI confiait la gestion de projets à des agents d'exécution (AE), mais depuis l'adoption des approches-programmes, le personnel des missions assume bon nombre de ces responsabilités et doit donc posséder d'autres compétences et avoir du temps à consacrer à de nombreuses analyses d'approches-programmes et à d'autres activités. Certains donateurs ont mentionné que les employés des donateurs n'ont pas tous les compétences voulues. L'équipe de vérification a qualifié de pratique exemplaire la grille de responsabilité créée par le programme pour le Nicaragua pour clarifier la répartition des responsabilités entre les employés de l'ACDI affectés à une approche-programme.

Aucune recommandation nécessaire.

4.1.4 Responsabilisation

4.1.4.1 Critère de vérification : Les responsabilités sont clairement attribuées au sein de l'ACDI, de même qu'entre l'Agence et les gouvernements bénéficiaires, les autres donateurs et d'autres organisations, et cette attribution tient compte des ressources et des capacités de chacun.

Constatations

Outre les responsabilités relatives au traitement des paiements, l'attribution des responsabilités au personnel de l'ACDI sur le terrain et à l'administration centrale était claire et tenait compte des ressources, bien qu'elle variait d'un programme-pays à l'autre.

L'ACDI et ses partenaires ont utilisé les ressources de manière optimale en répartissant les responsabilités entre les donateurs. Pour certains programmes, la mise en oeuvre des approches-programmes incombait à l'administration centrale de l'ACDI, tandis que pour d'autres, elle relevait du personnel de mission. Au Nicaragua, par exemple, la responsabilité de la mise en oeuvre des approches-programmes, y compris le pouvoir de signature aux termes de l'article 34, était officiellement déléguée au chef de l'Aide, alors que dans les autres missions que nous avons visitées dans le cadre de la vérification, les paiements étaient autorisés par l'administration centrale de l'ACDI.

Le rôle proactif des fonctions intégrées au niveau des décisions de financement n'était pas clairement défini. Les accords de contribution signés avec les gouvernements bénéficiaires comportaient des conditions de paiement, communément appelées des « critères ». Certains employés sur le terrain se sont dits préoccupés par le fait que le personnel de l'administration centrale, plus particulièrement les employés des directions générales responsables des contrats ou des finances, n'interprétaient pas les critères de paiement de la même façon que le personnel sur le terrain, ce qui entraînait des retards dans les paiements, même si les employés de tous les donateurs sur le terrain s'accordaient pour dire que les critères étaient respectés. Des entretiens avec le personnel responsable à l'administration centrale ont permis de confirmer ces divergences d'opinion, surtout en ce qui avait trait aux documents nécessaires pour répondre aux questions et démontrer que les critères avaient été respectés. Certains employés sur le terrain ont affirmé que, lorsqu'ils traitent des demandes de paiement, ils doivent examiner attentivement les rapports du gouvernement bénéficiaire pour éviter que le personnel responsable des marchés et des finances pose des questions qui retarderaient les paiements. L'ACDI aurait avantage à ce que chaque intervenant comprenne le point de vue et les contraintes des autres et en tienne compte.

Recommandation 5

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec le dirigeant principal des finances, décrive officiellement le rôle de chaque employé sur le terrain en ce qui a trait au traitement des paiements.

Réponse de la direction

Accepté :

Le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec la Direction des finances et la Direction de la gestion des marchés de la Direction générale du dirigeant principal des finances, définira et fera connaître les rôles du personnel de programme et du personnel sur le terrain en ce qui a trait au traitement des paiements, afin que les responsabilités soient clairement comprises.

4.1.4.2 Critère de vérification : Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte portant sur les activités liées aux approches-programmes sont clairs, respectent les exigences de la Loi fédérale sur la responsabilité et sont dûment définis dans les accords signés par les parties.

Constatations

Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte portant sur les activités liées aux approches-programmes étaient clairs et figuraient dans les accords signés par les parties, mais n'étaient pas toujours respectés au moment de choisir les employés à envoyer dans une mission.

Les descriptions de postes de l'ACDI étaient générales et ne décrivaient pas les obligations de rendre compte des activités liées aux approches-programmes; cependant, les responsabilités et obligations de rendre compte portant sur les approches-programmes étaient bien définies, étayées et communiquées dans d'autres documents. Par exemple, dans le cadre du programme pour la Tanzanie, on utilisait un tableau regroupant toutes les responsabilités selon le poste, alors que le programme sur le Nicaragua contenait un diagramme de responsabilités.

L'ACDI avait signé des protocoles d'entente ou autres documents similaires avec les gouvernements bénéficiaires, ainsi qu'avec d'autres donateurs pour toutes les activités de programme liées aux approches-programmes. Ces documents définissent les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte de l'ACDI, du gouvernement bénéficiaire, des autres donateurs et parfois même des organisations ou représentants de la société civile. Dans le cas du soutien budgétaire direct, les obligations de rendre compte de l'ACDI et celles du gouvernement bénéficiaire étaient clairement énoncées dans un accord de contribution signé par les deux parties. Dans le cadre des projets bilatéraux liés aux approches-programmes, de certains fonds mis en commun réservés et du soutien technique, les obligations de rendre compte étaient clairement définies dans les accords de contribution. La vérification n'a pas permis d'établir que les responsabilités des parties aux initiatives relevant des approches-programmes n'étaient pas claires.

Compte tenu du volume de travail et de la diversité des compétences nécessaires, dans le cadre des initiatives menées conjointement par les donateurs (soutien budgétaire général, soutien budgétaire sectoriel et certains fonds mis en commun), les donateurs se sont acquittés de leurs responsabilités en les répartissant entre eux, ce qui leur a permis de compter sur l'expertise de chacun plutôt que de devoir participer à l'ensemble des activités liées à l'approche-programme. Ainsi, l'ACDI a joué un rôle de premier plan en matière de gouvernance dans le cadre du programme pour le Vietnam, et dans le secteur de la santé en Tanzanie, alors que d'autres donateurs ont assumé d'autres responsabilités dans le cadre de ces programmes. Compte tenu de l'interdépendance des donateurs, nous nous attendions à ce que les rôles et les responsabilités du personnel en mission soient déterminés dans le contexte des rôles définis à l'ACDI à l'intérieur du cadre harmonisé de programmation-pays et compte tenu des ressources humaines locales déjà affectées. Nous nous attendions également à ce que cet élément constitue un facteur au moment de la désignation d'employés devant remplacer ceux dont l'affectation dans une mission était terminée. Toutefois, certains avis affichés dans « Entre Nous » durant le cycle des affectations à l'étranger 2008 ne comportaient pas une description complète des fonctions liées aux approches-programmes. Par conséquent, il se peut que des candidats qualifiés ne se soient pas rendu compte qu'ils avaient les compétences voulues pour une affectation donnée.

Recommandation 6

Que le vice-président responsable des Programmes géographiques de l'ACDI exige des gestionnaires de programmes qu'ils définissent les compétences requises en ce qui concerne les approches-programmes dans les avis d'affichage portant sur chaque programme afin d'attirer les spécialistes pertinents au sein de la communauté harmonisée des donateurs de chaque pays.

Réponse de la direction

Accepté :

Les nouvelles annonces de poste touchant les programmes qui mettent en jeu une approche-programme présenteront les compétences dans ce secteur comme un atout ou comme une exigence. À ce jour, les postes affichés considéraient pour la plupart l'expérience relative aux approches-programmes comme un atout. Étant donné que cette modalité existe depuis peu, il serait préférable, à court et à moyen terme, de continuer à procéder ainsi plutôt que d'exiger de l'expérience relative aux approches-programmes. On risquerait alors de ne pas trouver de candidat qualifié.

Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte à l'égard des activités de vérification interne liées aux approches-programmes n'ont pas été définis.

L'ACDI est tenue de maintenir une fonction indépendante de vérification interne ayant pour mandat de vérifier ses activités et pratiques, y compris ses approches-programmes. Les autres pays donateurs sont soumis aux mêmes exigences. Toutefois, ces exigences n'ont pas été prises en considération lorsque l'ACDI ou d'autres donateurs ont élaboré les approches-programmes visées par la présente vérification. Par conséquent, certains donateurs et représentants des gouvernements bénéficiaires ont signalé que la présente vérification s'ajoutait à une série d'exercices ponctuels semblables menés par des donateurs individuels. Le personnel responsable des programmes et d'autres intervenants confondent souvent d'autres types de vérifications avec les vérifications internes. Certains donateurs ont affirmé qu'à l'instar d'autres donateurs, notre travail de vérification interne sur le terrain ne se déroulait pas dans l'esprit d'une approche harmonisée, ajoutant que toutes les vérifications, y compris les vérifications internes des donateurs, devraient être menées conjointement par les partenaires de la coopération. Il s'agit d'une suggestion sensée, qui respecte l'esprit d'harmonisation entre donateurs et l'engagement qu'ils ont pris dans la Déclaration de Paris de travailler ensemble afin de réduire le nombre de missions effectuées en double. Si on décide de l'appliquer, cette suggestion devra faire partie intégrante des négociations au moment de l'élaboration des approches-programmes.

Recommandation 7

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en consultation avec le dirigeant de la vérification de l'Agence, fasse état des exigences relatives à la vérification interne dans les ententes appropriées conclues avec d'autres donateurs et les pays bénéficiaires.

Réponse de la direction

Accepté :

La Direction générale des programmes géographiques verra à promouvoir, dans la mesure du possible, l'intégration des exigences de l'ACDI en matière de vérification interne dans les ententes conjointes appropriées, par exemple des protocoles d'entente multidonateurs ou conclus avec un gouvernement et des ententes de financement conjointe, et travaillera étroitement avec le dirigeant de la vérification pour améliorer la coordination entre donateurs à l'égard de ces exigences, dans un esprit d'harmonisation et afin de réduire le fardeau administratif des gouvernements partenaires.

4.2 Objectif de la vérification : Suivi

Évaluer les systèmes de contrôle, pratiques et processus de suivi utilisés pour les approches-programmes.

4.2.1 Politiques et programmes

4.2.1.1 Critère de vérification : Le suivi des options de conception des politiques et programmes associés aux approches-programmes se fait régulièrement et au moment opportun.

Constatations

La Direction générale des politiques de l'ACDI a surveillé l'évolution des programmes et politiques actuellement associés aux approches-programmes parmi l'ensemble des donateurs en participant à des réunions et à des discussions avec les autres donateurs, mais l'ACDI n'a pas approuvé de politique interne sur les approches-programmes.

Les représentants de la DGPSR de l'ACDI ont participé activement à des tribunes internationales consacrées aux approches-programmes, ce qui les a aidés à élaborer une ébauche de politique sur les approches-programmes pour l'Agence. Outre les nombreuses réunions intérimaires et préparatoires auxquelles elle a assisté, la Direction générale des politiques de l'ACDI a participé activement à la définition des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) lors du Sommet du millénaire en 2000, au Consensus de Monterrey en 2002, au Forum de Rome sur l'harmonisation, la coordination et l'alignement en 2003, au Forum de Marrakech sur la gestion axée sur les résultats en 2004, ainsi qu'au Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide tenu à Paris en 2005. Par contre, au moment de la vérification, l'ACDI n'avait pas adopté de politique sur les approches-programmes.

Voir la recommandation 1.

4.2.2 Gestion des risques

4.2.2.1 Critère de vérification : L'ACDI fait un suivi proactif des pratiques et du contexte organisationnels de gestion des risques organisationnels et stratégiques associés aux approches-programmes, pour l'ensemble du cycle de vie des approches-programmes, en collaboration avec d'autres donateurs.

Constatations

L'ACDI a évalué les risques fiduciaires et en a fait le suivi tout au long du cycle de vie des approches-programmes, mais n'avait pas défini clairement les pratiques et le contexte organisationnels de gestion et de suivi des risques organisationnels et stratégiques associés aux approches-programmes.

En juin 2007, l'ACDI a approuvé une politique d'évaluation des risques fiduciaires qui traitait des risques fiduciaires associés à chaque AP. Toutefois, cette politique ne traitait pas des autres risques, par exemple ceux qui sont liés au développement ou à la réputation de l'ACDI. L'ACDI et ses partenaires ont effectué un suivi régulier des risques pour chaque approche-programme, de façon formelle et informelle, lors des réunions conjointes des donateurs, des missions de suivi et des évaluations effectuées avant chaque décaissement. Mettant l'accent sur les risques fiduciaires, l'ACDI a parfois négligé de tenir compte d'autres risques stratégiques comme ceux liés au développement. Les risques organisationnels associés à la possibilité que l'engagement pris par les donateurs de participer aux approches-programmes puisse changer sans préavis n'ont pas été pris en compte lors de l'évaluation des risques propres à la présente vérification, mais ils avaient été mis en lumière par les employés sur le terrain dans le cadre d'un suivi informel.

Voir la recommandation 4

4.2.2.2 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI définit et évalue les mécanismes de contrôle en place qui permettent de gérer les risques associés aux approches-programmes sur une base de permanence.

Constatations

En collaboration avec d'autres donateurs, tout particulièrement la Banque mondiale, l'ACDI a effectué un suivi régulier des mécanismes de contrôle utilisés par les gouvernements bénéficiaires, les a évalués et en a rendu compte.

Pour chacune des onze initiatives examinées, l'ACDI a évalué les mécanismes de contrôle internes du gouvernement bénéficiaire dans le cadre de son évaluation initiale afin de déterminer si l'Agence devrait s'impliquer davantage dans l'approche-programme. Cela incluait une évaluation des processus de planification, de budgétisation, d'administration financière, d'information de gestion, de présentation de rapports et de suivis ainsi que des mécanismes de contrôle portant entre autres sur l'efficacité des bureaux de vérification des États. Les employés responsables du programme de l'ACDI se sont basés sur ces données pour assurer un suivi continu (officiel et informel) des mécanismes de contrôle financier et de gestion au sein du gouvernement bénéficiaire et en rendre compte. Chaque fois que des points faibles ont été relevés durant la phase d'évaluation ou de suivi, l'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs, a apporté son aide au gouvernement bénéficiaire concerné et suivi de près les progrès réalisés.

Au Vietnam, l'ACDI et d'autres donateurs ont offert une aide technique au gouvernement afin d'améliorer des domaines comme la budgétisation et le suivi des fonds à l'échelle locale. En Zambie, l'ACDI et d'autres donateurs ont offert une aide technique et travaillé avec le gouvernement afin d'améliorer ses systèmes d'information de gestion (SIG) et sa capacité interne de suivi, en veillant à ce que le système financier soit compatible avec le SIG. En outre, dans tous les pays visés par la vérification, les indices de corruption ont été régulièrement mis à jour. Des entretiens avec des représentants des gouvernements bénéficiaires ont révélé qu'ils savent à quel point il est important que l'évaluation des risques soit transparente et les processus d'atténuation des risques, continus.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.2.3 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI réévalue régulièrement les risques liés aux approches-programmes. Constatations

L'ACDI a régulièrement surveillé et réévalué les risques liés aux approches-programmes, selon un processus officiel ou officieux, lors de rencontres avec d'autres donateurs et le gouvernement bénéficiaire.

Les processus de réévaluation des risques n'étaient pas les mêmes d'un programme à l'autre. Lorsque l'ACDI a entrepris la détermination et la réévaluation officielles des risques, elle l'a généralement fait en collaboration avec d'autres donateurs. L'Agence a généralement reporté les décaissements jusqu'à ce qu'elle soit satisfaite des rapports du gouvernement bénéficiaire, ou organisé des rencontres de haut niveau afin de définir des solutions de remplacement lorsque le suivi des rapports ou les observations informelles démontraient que les objectifs n'étaient pas atteints.

En octobre 2007, la Direction du risque fiduciaire de la DGRHSC a élaboré des outils de suivi et instauré un processus permettant de faire un suivi et de présenter des rapports au président deux fois par an à propos de l'évolution des risques fiduciaires, notamment de ceux qui ont été définis dans le cadre des approches-programmes conjointes des donateurs. Le premier rapport sommaire, publié en octobre 2007, mettait en lumière les domaines présentant le plus et le moins de risques. Grâce à cette méthode, il sera plus facile de définir et de surveiller les tendances en ce qui concerne les risques liés aux approches-programmes, étape qui constitue un volet important de tout cadre de gestion du risque.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.3 Intendance

4.2.3.1 Critère de vérification : L'ACDI se conforme à la LGFP, ainsi qu'aux exigences énoncées dans les autres lois et dans les politiques du SCT et de l'ACDI et collabore avec les autres donateurs afin de veiller à ce que les organisations bénéficiaires aient établi et mis en oeuvre des politiques et méthodes appropriées de gestion financière et d'approvisionnement pour les approches-programmes.

Constatations

L'ACDI s'est conformée aux exigences énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques et dans les politiques du SCT et de l'Agence et a collaboré avec d'autres donateurs pour s'assurer que les gouvernements partenaires avaient adopté les politiques et méthodes de gestion financière et d'approvisionnement appropriées.

L'ACDI a exercé un suivi régulier sur les méthodes de gestion financière et d'approvisionnement des gouvernements bénéficiaires. En collaboration avec d'autres donateurs, elle leur a offert une aide technique et d'autres formes de soutien afin de garantir que ces gouvernements mettaient en oeuvre les politiques et les méthodes appropriées en la matière. L'ACDI a examiné et commenté les vérifications financières menées par les gouvernements bénéficiaires et les autres donateurs.

Les méthodes internes de traitement des paiements par l'ACDI sont conformes aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et des politiques du SCT et de l'Agence. On a examiné et validé les rapports financiers provenant des gouvernements bénéficiaires afin de s'assurer qu'ils appuyaient les demandes de décaissements. Les demandes de paiement ont été faites par des agents possédant les pouvoirs appropriés. Trois des quatre bureaux locaux visités n'avaient pas accès au système électronique de collecte et de présentation des données (SAP). Ainsi, lorsque le signataire autorisé en vertu de l'article 34 de la LGFP se trouvait sur le terrain, les employés de l'administration centrale de l'ACDI entraient l'information provenant d'une télécopie envoyée par le gestionnaire délégué dans le système SAP. L'équipe de vérification a jugé que cette méthode était conforme à la LGFP.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.3.2 Critère de vérification : En collaboration d'autres donateurs, l'ACDI s'assure que les biens liés aux approches-programmes sont protégés par les organisations bénéficiaires et que les fonds sont utilisés aux fins prévues.

Constatations

L'ACDI a travaillé avec les représentants des pays bénéficiaires et d'autres donateurs pour faire le suivi de l'utilisation de ces fonds et s'assurer qu'ils avaient été utilisés aux fins prévues.

Au cours de la présente vérification, on n'a pas constaté la présence d'actifs de l'ACDI liés aux approches-programmes. Pour garantir que les fonds ont été utilisés aux fins prévues, l'ACDI a travaillé avec les représentants des pays bénéficiaires et d'autres donateurs. En collaboration avec ses partenaires donateurs, l'Agence avait évalué les systèmes des gouvernements bénéficiaires afin de déterminer s'il existait des processus et des mécanismes de contrôle garantissant que les fonds étaient utilisés aux fins prévues. L'ACDI a exigé la présentation de rapports financiers périodiques et ses employés ont vérifié et validé ces rapports. En cas d'incohérences, le gouvernement en cause devait fournir des explications et, au besoin, prendre des mesures correctives. L'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs, s'est assurée que les fonds étaient utilisés de façon appropriée, grâce à un suivi. Les employés de l'ACDI et d'autres donateurs ont examiné et validé les rapports financiers et effectué des visites périodiques sur le terrain afin de s'assurer que les fonds étaient bien utilisés comme on le décrivait dans les rapports et les ententes approuvées. Les nouvelles tranches de montants déboursés n'ont été libérées que lorsque l'ACDI a été satisfaite des progrès réalisés par rapport aux fonds déboursés.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.3.3 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI s'assure que les organisations bénéficiaires traitent les transactions associées aux approches-programmes avec précision et en temps voulu.

Constatations

L'ACDI a surveillé les gouvernements bénéficiaires afin de s'assurer que les fonds étaient dépensés au moment opportun et selon les montants convenus. Toutefois, en raison des retards dans le versement effectué par les ministères centraux des gouvernements bénéficiaires, les fonds n'ont pas toujours été utilisés de façon optimale.

L'ACDI a surveillé les décaissements des gouvernements bénéficiaires et travaillé avec ceux-ci, en collaboration avec d'autres donateurs, afin de s'assurer que les fonds étaient versés au moment opportun et selon les montants convenus. Comme certains gouvernements bénéficiaires consacraient beaucoup de temps au traitement interne, les fonds versés par l'ACDI à un ministère central ne parvenaient pas toujours aux ministères responsables à temps pour répondre aux besoins de liquidités associés aux budgets de fonctionnement. Certains employés des gouvernements régionaux ont souligné que lorsque les fonds parvenaient en retard dans leur région, leur capacité à offrir les programmes et à atteindre leurs objectifs s'en trouvait réduite. Par exemple, les fonds destinés à la construction d'une école sont arrivés en retard dans un district scolaire de Zambie, ce qui a poussé les représentants du gouvernement bénéficiaire à affecter ces fonds à des projets approuvés, mais moins prioritaires, qui pouvaient être menés à bien durant l'exercice en cours.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.3.4 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI vérifie périodiquement les résultats des approches-programmes au chapitre du développement, du fonctionnement et des résultats financiers des organisations bénéficiaires.

Constatations

En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI a régulièrement vérifié les résultats obtenus par les gouvernements bénéficiaires au chapitre du développement, du fonctionnement et des finances.

Tel que souligné à la section 4.2.6.3, l'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs, a régulièrement vérifié les résultats obtenus par les gouvernements bénéficiaires au chapitre du développement, du fonctionnement et des finances. Les vérifications menées à l'échelle nationale par des vérificateurs indépendants (vérification de l'État, vérificateur général), la Banque mondiale et d'autres donateurs ont révélé que, dans les pays bénéficiaires visés par la présente vérification, les mécanismes de contrôle financier étaient efficaces. Lors d'entretiens, les vérificateurs de l'État et les représentants de la Banque mondiale ont indiqué qu'il était peu probable qu'il existe des cas non détectés de mauvaise affectation des fonds, même si certains fonds n'ont pas nécessairement été utilisés comme prévu.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.3.5 Critère de vérification : Les rapports appropriés portant sur les activités liées aux approches-programmes et les résultats connexes sont préparés et présentés.

Constatations

Les indicateurs de rendement utilisés par l'ACDI pour le rapport sur le rendement du programme/projet (RRP) n'étaient pas toujours adaptés aux activités liées aux approches-programmes et aux résultats connexes.

L'ACDI a utilisé les rapports sur le rendement des programmes/projets (RRP) pour rendre compte aux gestionnaires des divers programmes et directions générales des progrès réalisés dans le cadre des initiatives de l'ACDI, notamment des approches-programmes. Le RRP annuel visait à améliorer la gestion du rendement, grâce au suivi et à la présentation de rapports annuels. L'information sur le rendement fournie dans les RRP a été regroupée dans les rapports de rendement des directions générales, qu'on a ensuite utilisés pour préparer le Rapport sur le rendement de l'Agence (RRA).

Les RRP visent les projets pour lesquels on a défini les activités et les résultats escomptés. Les approches-programmes visent à aider le gouvernement bénéficiaire à mettre en oeuvre sa propre stratégie de réduction de la pauvreté plutôt qu'un programme d'activités, ce qui explique que certaines activités ne soient pas nécessairement prédéfinies et qu'elles puissent changer d'une année à l'autre, selon les circonstances et les possibilités. Grâce aux approches-programmes, les résultats sont souvent de nature qualitative et les progrès sont mesurés à l'aide d'indicateurs provisoires qui changent d'année en année. Dans les cas où les interventions de l'ACDI visaient la stratégie globale de réduction de la pauvreté du gouvernement bénéficiaire, les RRP n'ont pas permis de bien rendre compte des activités des approches-programmes. Les résultats touchant les effets, qui peuvent prendre plusieurs années à se manifester, étaient plus courants que les extrants utilisés pour préparer le RRP. Par exemple, pour atteindre les résultats suivants, il a fallu entreprendre un grand nombre d'activités variées :

• Efficacité et efficience accrues de l'administration publique lors de la prestation des services.
• Amélioration des politiques économiques et financières.
• Amélioration des méthodes de reddition de comptes, de la gestion et de la prestation de services au sein des institutions de gouvernance.
• Mise en place d'un cadre efficace pour la fonction publique, qui servira de base à la prestation de services et à la réduction de la pauvreté.

Par contre, c'est pour atteindre ces résultats qu'on a élaboré une initiative relevant des approches-programmes en Tanzanie. Par ailleurs, ces résultats se sont avérés difficiles à mesurer à court terme parce qu'ils dépendaient de plusieurs réalisations dans divers domaines au sein de nombreux ministères et paliers de gouvernement. On s'est plutôt entendu sur des mesures et des étapes clés temporaires pour l'année à venir, puis on a fait état des progrès réalisés par rapport à ces éléments lors de l'examen annuel. Il a été difficile d'inclure ces éléments dans un cadre de résultats traditionnel de l'ACDI car ils changeaient chaque année, ce qui était en soi un signe que des progrès avaient été réalisés mais rendait les progrès difficile à évaluer à l'aide des indicateurs prédéterminés.

On travaille actuellement à remplacer le RRP par le Système de suivi et de rapport sur les investissements (SSRI) qui jouera le même rôle.

Recommandation 8

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques exige que des indicateurs de rendement adaptés aux approches-programmes soient élaborés et qu'on en rende compte.

Réponse de la direction

Accepté :

On apportera les orientations nécessaires afin d'assurer que, dans les limites des modèles de rapports sur le rendement des programmes/projets (RRP) et de l'Outil de suivi et de rapport sur l'investissement (OSRI), le choix des indicateurs de rendement exprime les progrès annuels découlant de la mise en oeuvre des approches-programmes. Soulignons que les énoncés relatifs aux résultats et les indicateurs de rendement des approches-programmes sont établis par les gouvernements bénéficiaires et les partenaires de financement ou en consultation et en accord avec eux. L'ACDI utilise actuellement ces énoncés et ces indicateurs pour rendre compte des progrès accomplis, par l'intermédiaire des RRP ou de l'OSSRI.

4.2.4 Responsabilisation

4.2.4.1 Critère de vérification : L'ACDI doit rendre des comptes au gouvernement bénéficiaire, aux Canadiens et aux autres donateurs.

Constatations

L'ACDI a rendu des comptes aux Canadiens et aux autres donateurs, mais n'a pas toujours rendu de comptes aux gouvernements bénéficiaires quant à la fiabilité des flux de trésorerie.

Les approches-programmes visaient à appuyer les stratégies de réduction de la pauvreté du gouvernement bénéficiaire grâce à des apports de fonds dans les systèmes gouvernementaux suffisamment forts pour inspirer confiance. L'ACDI doit assurer au gouvernement bénéficiaire un flux de trésorerie à la fois fiable et prévisible, à condition que ce gouvernement s'acquitte de ses obligations envers l'ACDI et ses partenaires. Comme on l'a vu aux sections 4.1.4.1, 4.2.2.3 et 4.2.6.2, pour diverses raisons, les gouvernements bénéficiaires ne pouvaient pas toujours compter sur le fait que les fonds fournis par l'ACDI seraient versés à temps.

La Déclaration de Paris faisait de la responsabilité mutuelle pour ce qui est de l'utilisation des ressources allouées au développement une priorité de premier plan pour les pays bénéficiaires et les donateurs. Les signataires reconnaissaient que l'aide est plus efficace lorsque les pays partenaires exercent un leadership à la fois ferme et efficace sur leurs politiques et stratégies de développement. En conséquence, l'ACDI a mis en oeuvre les approches-programmes conformément aux cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) des pays bénéficiaires. Il avait été établi qu'une véritable responsabilisation des gouvernements bénéficiaires envers leurs citoyens constituait un élément nécessaire de la bonne gouvernance. Toutefois, le principe d'harmonisation des donateurs, qui est au coeur des approches-programmes, n'allait pas toujours dans ce sens. Lorsque les donateurs travaillaient ensemble, ils avaient considérablement plus d'influence auprès du gouvernement bénéficiaire que lorsqu'ils travaillaient chacun de leur côté dans le cadre de projets bilatéraux traditionnels. Les représentants de certains gouvernements bénéficiaires, au sein des ministères responsables, ont dit préférer les projets traditionnels qui leur permettaient de travailler directement avec chaque donateur. Par ailleurs, tandis que les représentants des gouvernements bénéficiaires au sein des ministères centraux disaient avoir une forte préférence pour un soutien budgétaire direct, certains jugeaient que, malgré l'objectif de la Déclaration de Paris visant à responsabiliser davantage les pays bénéficiaires envers leurs citoyens et leur parlement, leur gouvernement rendait davantage de comptes aux donateurs qu'à ses propres citoyens. Certains représentants de la société civile interrogés lors de la vérification partageaient cette opinion.

L'ACDI rend des comptes aux Canadiens dans le Rapport sur le rendement de l'Agence (RRA) présenté au Parlement. Ce rapport vise avant tout à faire savoir aux parlementaires et aux Canadiens si l'Agence a atteint le rendement promis dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP). Le Rapport sur le rendement de l'ACDI pour 2006-2007 décrivait l'approche-programme, précisant qu'il était trop tôt pour en évaluer les impacts, même si les évaluations effectuées par les donateurs avaient mis en lumière des effets positifs, comme un meilleur accès aux services sociaux et une meilleure gestion des finances publiques au sein des pays bénéficiaires. Selon les constatations du RRA, les approches-programmes fonctionnaient mieux dans le cadre d'un ensemble d'approches et, même si elles offraient des avantages et des possibilités aux responsables de la coopération pour le développement, elles étaient associées à des types et à des niveaux de risques différents de ceux que présentait l'approche traditionnelle.

L'ACDI s'est acquittée de son rôle de partenaire au chapitre de la coopération. Ses représentants ont rencontré les représentants des autres donateurs à intervalles réguliers afin d'évaluer les progrès réalisés et de réattribuer les responsabilités et les obligations de rendre compte. L'ACDI devait s'acquitter du rôle décrit dans divers protocoles d'entente, comme les stratégies d'aide conjointes (SAC) et en rendre compte aux autres donateurs. Toutefois, du point de vue de l'ACDI et des autres donateurs, les SAC, lorsqu'elles existaient, n'étaient pas obligatoires et leur mise en oeuvre dépendait du maintien des orientations et du soutien de la part des sièges des organisations donatrices. Toutefois, plusieurs donateurs ont indiqué que les changements stratégiques, politiques ou liés au personnel survenus au sein de leur gouvernement ou de leur organisation, avaient modifié l'engagement de leur pays envers les approches-programmes. Ainsi, la participation des donateurs, ou la poursuite de leur participation à l'approche-programme n'était pas garantie, ce qui risquait d'entraîner la non réalisation des objectifs d'une approche-programme même si l'ACDI s'acquittait de ses responsabilités dans les cas où d'autres donateurs ne s'acquittaient pas des leurs.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.5 Apprentissage et partage du savoir

4.2.5.1 Critère d'évaluation : L'ACDI gère les activités liées aux approches-programmes grâce à une innovation et à des transformations constantes, fait la promotion de l'apprentissage organisationnel et tire des leçons de son propre rendement et du rendement des autres donateurs.

Constatations

Les discussions de haut niveau avec les autres donateurs ont amélioré l'approche de l'ACDI à l'égard de la gestion des activités liées aux approches-programmes, mais la vérification n'a pas permis de trouver un système établi à l'interne pour le partage des enseignements tirés du suivi du rendement de l'ACDI ou d'autres donateurs.

L'ACDI a effectué un suivi et adopté des idées innovatrices qui ont été présentées lors de diverses rencontres et conférences de donateurs. Un certain nombre d'approches novatrices à l'égard de la gestion des approches-programmes ont été élaborées et adoptées dans le cadre de programmes ou de secteurs de responsabilités précis de l'ACDI. Par contre, la vérification n'a pas permis de démontrer avec certitude que les améliorations liées aux approches-programmes avaient été systématiquement réclamées à l'échelle de l'Agence, ou que des processus officiels avaient été établis pour partager les pratiques exemplaires entre tous les employés de l'Agence chargés de mettre en oeuvre les approches-programmes. Les résultats du suivi ont été communiqués de manière informelle, mais l'ACDI ne disposait d'aucun processus systématique pour partager les pratiques exemplaires et les leçons apprises. L'apprentissage informel peut être très efficace sur un plan individuel, mais à l'échelle de l'organisation, le roulement normal du personnel peut entraîner une érosion des connaissances. Par ailleurs, de nombreux employés sur le terrain ne savaient rien des approches-programmes mises en oeuvre dans les autres pays ou directions générales.

Voici un exemple de pratique exemplaire n'ayant pas été bien communiquée aux autres parties au sein de l'Agence. ACDI Nicaragua a participé à l'élaboration d'un cours de formation sur les approches-programmes sanctionné par un diplôme, à l'intention de 60 représentants de gouvernements bénéficiaires. Même si les employés affectés au programme, les représentants des gouvernements bénéficiaires et les autres donateurs ont fait état du succès de ce cours, bon nombre d'employés responsables des programmes dans d'autres directions générales de l'ACDI n'étaient pas au courant de cette approche innovatrice du renforcement des capacités.

Recommandation 9

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI établisse des processus afin de pouvoir systématiquement recueillir, classer et partager les expériences en matière d'approches-programmes, de leçons tirées et de pratiques exemplaires au sein de l'Agence et ce, au moment opportun.

Réponse de la direction

Accepté :

Il est prévu que la restructuration de la Direction générale des programmes géographiques permette de renforcer la capacité de soutien de l'efficacité de l'aide et de systématiser la diffusion des connaissances au sujet des approches-programmes (notamment par la documentation et le codage des leçons tirées et des pratiques exemplaires, la création d'une base de données sur les approches-programmes, la formation et l'encadrement, etc.). Par ailleurs, les Programmes géographiques continueront de seconder la DGPSR dans l'examen et la mise à jour du Guide opérationnel sur les approches-programmes, en fonction des besoins et en tirant profit de l'expérience des programmes-pays.

4.2.5.2 Critère de vérification : L'ACDI a mis en oeuvre un processus permettant de définir, de partager et d'exploiter les possibilités de changement et les exigences liées aux approches-programmes.

Constatations

Au moment de la présente vérification, l'ACDI ne disposait d'aucun processus permettant de définir, partager et exploiter les possibilités de changement et les exigences liées aux approches-programmes.

Chacune des directions générales et chacun des programmes utilisait de nombreuses méthodes proactives, mais informelles, pour partager l'apprentissage, les innovations, le savoir et les outils associés aux approches-programmes. On a souligné par exemple des échanges réguliers, par courriels et téléconférences, entre les bureaux administratifs et la mission, de même qu'un partage ponctuel des leçons tirées lorsque les employés de terrain se rendaient à l'administration centrale. Mais le plus souvent, l'information était partagée avec un seul intervenant lorsque de nouvelles approches-programmes étaient en cours d'élaboration et que les employés responsables des programmes cherchaient d'autres personnes ayant la même expérience qu'eux, ou lorsqu'il y avait des problèmes avec les programmes. Cela était en partie dû au caractère relativement nouveau des approches-programmes à l'ACDI et au fait que les programmes géographiques de l'ACDI étaient auparavant répartis entre quatre directions générales distinctes; mais cela n'a pas permis de partager les leçons tirées. L'apprentissage individuel est une formule excellente pour les personnes en cause, mais sans mécanisme officiel permettant de tirer les leçons appropriées, cette méthode ne permet pas d'alimenter le savoir collectif de l'ACDI en matière d'approches-programmes.

Voir la recommandation 9.

4.2.5.3 Critère de vérification : L'ACDI a mis en place des processus et des méthodes garantissant que les changements liés aux approches-programmes sont correctement mis en oeuvre.

4.2.5.4 Critère de vérification : Les changements liés aux approches-programmes sont communiqués comme il se doit.

Constatations

La vérification a démontré que les initiatives de changement étaient communiquées de façon ponctuelle dans le cadre des programmes géographiques; toutefois, aucune approche systématique visant à officialiser ces communications ne semblait avoir été adoptée.

La vérification n'a pas révélé l'existence d'un bureau de première responsabilité chargé des approches-programmes au sein de l'ACDI. Ainsi, personne n'était chargé de définir les initiatives portant sur les changements devant être apportés et les occasions à saisir, et de s'assurer que ces changements étaient mis en oeuvre. Des changements ont effectivement été apportés au fur et à mesure que les employés de l'ACDI ont acquis une certaine expérience des approches-programmes, mais la vérification n'a pas permis de déceler l'existence d'un processus susceptible de garantir une mise en oeuvre commune ou appropriée.

Comme on l'a vu précédemment, il existait de nombreux moyens informels de communiquer les changements relatifs aux approches-programmes au sein des programmes géographiques, même si la vérification n'a décelé aucun processus garantissant leur adoption ou leur mise en oeuvre.

La vérification n'a permis de déceler aucun processus officiel permettant de communiquer les initiatives adoptées en matière de changement d'un programme géographique à l'autre afin que les employés affectés à chaque programme puissent profiter de l'expérience et des pratiques exemplaires des autres. La Direction générale des Amériques a nommé un spécialiste régional chargé de recueillir et de partager les expériences vécues par chacun lors de la mise en oeuvre des approches-programmes. Parallèlement, au sein de la Direction générale de l'Afrique, l'équipe tactique a systématiquement consigné et partagé les leçons tirées. Toutefois, la vérification n'a trouvé aucun processus officiel de partage d'information entre directions générales. De même, les pratiques exemplaires (par exemple, l'acheminement des nouvelles approbations par l'intermédiaire de l'équipe tactique) n'étaient pas obligatoires. Par exemple, les employés ghanéens responsables du programme ont récemment proposé une nouvelle approche-programme qui ne nécessitait qu'une participation minimale de l'équipe tactique. Il convient toutefois de noter que les employés affectés au programme du Ghana comptent parmi les employés de l'ACDI qui ont la plus grande expérience des approches-programmes.

Recommandation 10

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI désigne un bureau qui sera chargé de définir et de mettre en oeuvre les changements relatifs aux approches-programmes.

Réponse de la direction

Voir la réponse 9.

4.2.6 Résultats et rendement

4.2.6.1 Critère de vérification : L'information pertinente relative aux initiatives relevant des approches-programmes est recueillie et examinée en collaboration avec d'autres donateurs. L'ACDI utilise ces renseignements pour prendre des décisions en matière de planification et d'allocation des ressources.

Constatations

Durant la phase de planification des initiatives relevant des approches-programmes, quelles que soient les modalités, les employés responsables des programmes de l'ACDI ont défini et recueilli l'information pertinente relative aux besoins en matière de développement, aux risques connexes et aux mécanismes de contrôle existants.

Dans les cas où des ententes de financement conjoint avec d'autres donateurs étaient à prévoir, l'ACDI a collaboré avec les autres donateurs afin de définir et de recueillir l'information pertinente sur les besoins en matière de développement et les risques connexes. Elle a utilisé cette information pour prendre des décisions de planification, même si, souvent, les modalités étaient établies à l'avance, en fonction de ce que les autres donateurs faisaient déjà dans le pays bénéficiaire.

Les initiatives menées conjointement avec d'autres donateurs faisaient l'objet d'une surveillance informelle de la part de l'ACDI au cours de rencontres périodiques avec ces donateurs qui partageaient alors l'information relative à leur propre domaine d'expertise. Les employés de l'ACDI sur le terrain ont indiqué qu'ils communiquaient presque quotidiennement avec les autres donateurs et les représentants des gouvernements bénéficiaires. Au terme des entretiens menés dans quatre pays bénéficiaires avec des employés de l'ACDI responsables des programmes, des représentants des gouvernements, des ONG, de la société civile et des autres donateurs, la vérification a permis de conclure que l'ACDI continuait de recueillir l'information pertinente lors du suivi des initiatives relevant des approches-programmes et utilisait cette information pour prendre des décisions de planification.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.6.2 Critère d'évaluation : En collaboration avec les organisations bénéficiaires et les autres donateurs, l'ACDI a défini les mesures appropriées du rendement des approches-programmes liées aux résultats et aux décaissements prévus.

Constatations

En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI a surveillé les progrès des gouvernements bénéficiaires à l'égard des objectifs communs et établi un lien entre les montants versés et certains critères de réalisation. Toutefois, les outils de mesure du rendement n'ont pas permis d'évaluer de façon uniforme les progrès réalisés au niveau de la mise en oeuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté du pays bénéficiaire.

Les critères de réalisation permettaient de mesurer les résultats obtenus. Ils ont été définis et élaborés en collaboration avec le gouvernement bénéficiaire et les autres donateurs. Le gouvernement bénéficiaire a rendu des comptes chaque année sur les progrès réalisés et l'utilisation des fonds. L'ACDI et les autres donateurs se sont appuyés sur ces rapports pour déterminer si les progrès avaient été suffisants pour répondre aux critères de réalisation établis et s'ils justifiaient l'octroi d'un volume de fonds plus élevé au gouvernement bénéficiaire. Les donateurs ont travaillé avec les gouvernements bénéficiaires afin d'apporter des corrections lorsque les critères de réalisation n'avaient pas été respectés. Une fois les donateurs satisfaits, les paiements ont été effectués conformément aux procédures appliquées par chacun. Certains employés de l'ACDI ont indiqué que l'Agence était souvent le dernier donateur à accepter de libérer les fonds, et que, souvent, les autres donateurs effectuaient leur paiement au lieu d'attendre la confirmation par l'ACDI que tous les critères de réalisation avaient été respectés. Au Ghana, l'ACDI et les autres donateurs ont adopté une autre stratégie de décaissement qui permettait d'effectuer des paiements réguliers et liait le montant des versements aux résultats obtenus. Ainsi, en 2005, lorsque le gouvernement du Ghana a respecté onze des treize critères de réalisation (85 %), son paiement provisoire a été réduit à 85 % du maximum qui avait été convenu. Le gouvernement ghanéen a donc reçu moins de fonds que prévu pour l'année 2005, mais depuis, aucune réduction n'a été nécessaire.

Les projets de développement traditionnels génèrent des résultats mesurables, mais les approches-programmes étaient axées sur des objectifs stratégiques à long terme, par exemple le renforcement de la bonne gouvernance et de la primauté du droit. L'objectif visé était souvent d'influer sur les tendances ou de les modifier, et les résultats étaient donc qualitatifs et dérivés et pouvaient prendre des années à se concrétiser. Il est cependant arrivé que les changements stratégiques donnent des résultats mesurables. Par exemple, le dialogue sur les politiques au Vietnam a permis de répartir plus équitablement les initiatives de réduction de la pauvreté du pays bénéficiaire. Comme l'a mesuré la Banque mondiale sur une période de quatre ans, le taux d'inscriptions et le succès des enfants issus des minorités ethniques dans les écoles primaires vietnamiennes ont augmenté régulièrement, résultat qu'on a attribué au dialogue engagé avec les donateurs. Pour les initiatives relevant des approches-programmes menées conjointement avec les donateurs, on n'a pu attribuer directement au Canada ou à un donateur en particulier ni les résultats qualitatifs ni les résultats quantitatifs, parce qu'ils étaient le fruit d'initiatives conjointes. La méthode d'élaboration des indicateurs de rendement n'était pas la même d'un programme-pays à un autre. Par exemple, dans l'un des pays examinés par l'équipe de vérification, le personnel chargé du programme a expliqué que certaines des cibles de rendement avaient été choisies en raison de leur niveau de difficulté élevé. Cela a incité le gouvernement à viser une meilleure efficacité à haut niveau, mais n'a pas permis d'illustrer les progrès qu'il a réalisés lors de la mise en oeuvre de sa stratégie de réduction de la pauvreté. Dans le cadre d'un autre programme-pays, les employés de l'ACDI ont indiqué que les cibles de rendement étaient choisies précisément parce qu'on savait qu'elles seraient faciles à atteindre, et donc qu'elles assureraient des flux de trésorerie prévisibles.

Recommandation 11

Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec le vice-président responsable des Politiques stratégiques et du rendement, élabore et mette en oeuvre des outils de mesure du rendement qui permettront à l'ACDI de mieux rendre compte des résultats des initiatives relevant des approches-programmes, comme le dialogue sur les politiques.

Réponse de la direction

Accepté :

La Direction générale des programmes géographiques, en consultation avec la DGPSR, élaborera une méthode de mesure du rendement des programmes plus cohérente et plus complète. Les données propres aux pays, y compris les indicateurs de rendement des approches-programmes convenus entre les gouvernements et les donateurs, devront être prises en compte au moment d'appliquer la méthode.

4.2.6.3 Critère de vérification : En collaboration avec les autres donateurs, l'ACDI surveille le rendement réel par rapport aux résultats escomptés et réaligne ses activités au besoin.

Constatations

En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI a surveillé le rendement en examinant les rapports des pays bénéficiaires et en validant ces rapports grâce à des inspections sur place, mais l'information pertinente ainsi recueillie n'a pas toujours été utilisée au moment d'élaborer de nouvelles approches-programmes.

Une fois qu'une initiative relevant des approches-programmes avait été approuvée, l'ACDI et ses partenaires exigeaient du gouvernement bénéficiaire qu'il présente des rapports financiers et des rapports d'étape à intervalles réguliers. Les employés de l'ACDI responsables du programme ou travaillant à l'administration centrale ont examiné ces rapports afin d'en déterminer l'exactitude et l'exhaustivité et de s'assurer que l'initiative progressait conformément aux objectifs sur lesquels on s'était entendus. Lorsque l'initiative était financée conjointement avec d'autres donateurs, l'ACDI travaillait avec ceux-ci afin de valider les rapports et de réclamer des mesures correctives, au besoin. Pour les projets traditionnels et l'aide technique, l'ACDI a embauché des responsables du suivi chargés d'examiner les progrès sur une base annuelle. Pour les initiatives menées conjointement avec d'autres donateurs, l'ACDI a participé à des missions de suivi conjointes, auxquelles s'associaient souvent des représentants du pays bénéficiaire, ainsi que des autres donateurs. Ces exercices de suivi conjoints visaient à déterminer l'efficacité avec laquelle le gouvernement bénéficiaire mettait en oeuvre sa stratégie réduction de la pauvreté, appuyée par l'initiative relevant des approches-programmes. Le suivi conjoint était guidé par les paramètres définis en collaboration avec les autres donateurs et les représentants du gouvernement bénéficiaire.

La responsabilité relative à la présentation de rapports sur les activités liées aux approches-programmes et au suivi était clairement établie et étayée dans les accords. L'ACDI a collaboré efficacement avec les autres donateurs pour recueillir l'information. Par contre, les obstacles au développement définis ou confirmés par les activités de suivi n'ont pas toujours donné lieu à des mesures concrètes lors de l'élaboration de nouvelles initiatives relevant des approches-programmes. Par exemple, une importante pénurie de spécialistes et de bénévoles formés dans les secteurs de la santé et de l'éducation de la Zambie a sérieusement nui à l'atteinte des objectifs fixés par une initiative précédente. L'ACDI a surveillé la situation de près, mais ne l'a pas gérée adéquatement lorsqu'elle a approuvé une nouvelle initiative relevant des approches-programmes. Dans deux des programmes-pays examinés pour la présente vérification, on a observé que des risques similaires demeuraient pour les nouvelles initiatives relevant des approches-programmes. Ainsi, même si les fonds étaient versés comme prévu, il y avait toujours un risque que les objectifs visés ne soient pas atteints selon l'ampleur escomptée ou dans les délais prévus, en raison d'un manque de ressources humaines qualifiées.

Voir la recommandation 9.

4.2.6.4 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI a instauré des mécanismes permettant de lier les montants versés aux résultats obtenus.

Constatations

En collaboration avec les autres donateurs, l'ACDI avait instauré des mécanismes permettant de lier les montants versés aux résultats obtenus.

Le personnel de l'ACDI travaillant sur le terrain s'est assuré que toute l'information de nature financière et relative au développement présentée par le gouvernement bénéficiaire était complète et exacte. Pour ce faire, il a utilisé des techniques de suivi comme les discussions entre donateurs et les visites sur place, menées uniquement par l'ACDI ou en collaboration avec d'autres donateurs. Le personnel sur le terrain a utilisé l'information recueillie sur place pour répondre aux questions délicates posées par le personnel de l'administration centrale. Les fonds n'étaient pas été débloqués tant que le personnel de terrain de l'ACDI n'était pas satisfait du contenu des rapports sur les résultats associés aux approches-programmes et convaincu que ces rapports étaient raisonnables comparés à l'information recueillie grâce au suivi. Les fonds ont été retenus ou réduits ou leur versement a été retardé, comme on l'a vu précédemment, jusqu'à ce que le gouvernement bénéficiaire respecte toutes les exigences.

Aucune recommandation nécessaire.

4.2.6.5 Critère de vérification : En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI rend compte du rendement obtenu relativement aux montants versés.

Constatations

Les employés responsables des programmes de l'ACDI ont surveillé de près le rendement obtenu relativement aux montants versés et en ont rendu compte.

Comme on l'a vu à la section 4.2.6.2, l'ACDI, les autres donateurs et le gouvernement bénéficiaire ont travaillé ensemble pour établir les critères des décaissements futurs. Ces critères étaient liés à des objectifs précis et réalistes à court terme, adaptés au niveau des montants versés. L'ACDI a utilisé des méthodes officielles et officieuses pour surveiller les progrès du gouvernement bénéficiaire. En ce qui concerne les projets, l'ACDI a engagé des spécialistes du suivi indépendants, tandis que, pour les initiatives menées conjointement avec d'autres donateurs, les employés de l'Agence ont assuré un suivi de concert avec les autres donateurs et les représentants du gouvernement bénéficiaire.

L'ACDI a demandé au gouvernement bénéficiaire de présenter au moins deux fois par an des rapports financiers et d'étape. Ces rapports faisaient état des progrès observés par rapport aux critères de réalisation pour la période à l'étude. Les représentants des gouvernements bénéficiaires connaissaient les exigences de l'ACDI en matière de rapports et s'y sont conformés. Les rapports n'étaient pas tous de la même qualité et l'ACDI a travaillé avec le pays bénéficiaire et les autres donateurs pour veiller à ce que les rapports insatisfaisants répondent à des normes acceptables. Les montants n'étaient versés que lorsque l'ACDI et les autres donateurs avaient reçu et approuvé ces rapports sur le rendement. Par ailleurs, l'ACDI a reçu des copies de rapports connexes que le gouvernement bénéficiaire avait remis à d'autres donateurs.

Afin de justifier les décaissements à l'aide de documents, les employés de l'ACDI sur le terrain ont présenté à l'administration centrale des analyses basées sur ces rapports, ainsi que sur le suivi effectué régulièrement par l'Agence et les autres donateurs. Des groupes consultatifs sectoriels, composés de représentants de tous les partenaires, du gouvernement bénéficiaire et des autres parties intéressées, se sont réunis régulièrement afin de passer en revue les résultats obtenus sur le plan financier et en matière de développement. De plus, pour certains programmes, on a effectué des mises à jour mensuelles informelles (mais néanmoins écrites).

Aucune recommandation nécessaire.

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5.0 Conclusion

La vérification a permis de conclure que l'ACDI avait déployé de nombreux efforts et fait des progrès considérables dans le cadre de sa nouvelle approche en matière d'aide. Il lui faut toutefois adopter une approche globale à l'échelle de l'Agence. L'ACDI doit approuver une politique globale sur les approches-programmes, établir un cadre de gestion du risque, définir des orientations claires pour la participation de l'Agence au soutien budgétaire direct et utiliser des indicateurs de rendement pour chaque programme plutôt que pour chaque projet. Elle doit en outre partager ses pratiques exemplaires de façon plus systématique.

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Annexe 1 : Objectifs de la vérification, critères et éléments du CRG du SCT

Éléments du CRG du SCT	Objectifs	Critères
Politiques et programmes	4.1 Évaluer les processus d'évaluation et les stratégies d'atténuation du risque pour chacune des modalités de financement des approches-programmes, y compris les mesures de contrôle interne et la prévisibilité (opportunité) du financement des approches-programmes.	4.1.1. L'ACDI met en place et maintient la capacité de définir des options stratégiques de grande qualité, d'élaborer des politiques et de concevoir des programmes relatifs aux approches-programmes.
Politiques et programmes		4.1.2. L'ACDI possède les ressources voulues pour soutenir la recherche et l'analyse des politiques en rapport avec les approches-programmes.
Politiques et programmes		4.1.3. L'ACDI applique une approche rigoureuse en matière de conception et d'élaboration de politiques et de programmes relatifs aux approches-programmes.
Gestion des risques		4.1.4. L'ACDI définit clairement les pratiques et le contexte organisationnels de gestion des risques organisationnels et stratégiques associés aux approches-programmes, en collaboration avec les autres donateurs.
Gestion des risques		4.1.5. L'ACDI a défini une approche étayée et une méthode cohérente de gestion des risques associés aux approches-programmes et, en collaboration avec d'autres intervenants, elle procède à des vérifications approfondies avant de déterminer le budget et la modalité de versement.
Gestion des risques		4.1.6. L'ACDI, en collaboration avec d'autres intervenants, définit les risques qui pourraient nuire à l'atteinte des objectifs liés aux approches-programmes et à l'obtention de résultats en temps opportun.
Gestion des risques		4.1.7. L'ACDI, en collaboration avec d'autres intervenants, détermine et évalue les mesures en place pour la gestion des risques liés aux approches-programmes.
Gestion des risques		4.1.8. L'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs et organisations bénéficiaires, évalue et atténue les risques associés aux approches-programmes.
Gestion des risques		4.1.9. L'ACDI réagit dans les règles et en temps opportun aux risques associés aux approches-programmes.
Intendance		4.1.10. Les mesures de contrôle de l'ACDI (biens, ressources financières, ressources humaines, services, etc.) sont intégrées et efficaces, et tout le personnel en comprend les principes sous-jacents.
Intendance		4.1.11. Les activités, échéanciers et ressources nécessaires à l'atteinte des objectifs des approches-programmes sont connus et intégrés aux budgets de ressources financières et humaines des approches-programmes.
Responsabilisation		4.1.12. Les responsabilités sont clairement attribuées au sein de l'ACDI, de même qu'entre l'Agence et les gouvernements bénéficiaires, les autres donateurs et d'autres organisations, et cette attribution tient compte des ressources et des capacités de chacun.
Responsabilisation		4.1.13. Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte portant sur les activités liées aux approches-programmes sont clairs, respectent les exigences de la Loi fédérale sur la responsabilité et sont dûment définis dans les accords signés par les parties.
Régie et orientation stratégique	4.2 Évaluer les systèmes de contrôle, pratiques et processus de suivi utilisés pour les approches-programmes.	4.2.1. Les conditions essentielles sont en place pour fournir des orientations et une supervision organisationnelles des approches-programmes, en application des principes de l'efficacité de l'aide.
Régie et orientation stratégique		4.2.2. Les organes de supervision demandent et obtiennent des renseignements suffisants, complets, opportuns et exacts à propos des approches-programmes.
Politiques et programmes		4.2.3. L'ACDI développe et conserve la capacité de veiller à ce qu'il existe des possibilités de politiques de qualité supérieure et des mécanismes d'élaboration de politiques et de programmes relativement aux approches-programmes.
Politiques et programmes		4.2.4. Le suivi des options de conception des politiques et programmes associés aux approches-programmes se fait régulièrement et au moment opportun.
Gestion des risques		4.2.5. L'ACDI fait un suivi proactif des pratiques et du contexte organisationnels de gestion des risques organisationnels et stratégiques associés aux approches-programmes, pour l'ensemble du cycle de vie des approches-programmes, en collaboration avec les autres donateurs.
Gestion des risques		4.2.6. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI définit et évalue les mécanismes de contrôle en place qui permettent de gérer les risques associés aux approches-programmes sur une base de permanence.
Gestion des risques		4.2.7. En collaboration avec les autres donateurs, l'ACDI réévalue régulièrement les risques liés aux approches-programmes.
Intendance		4.2.8. Les mesures de contrôle de l'ACDI (biens, ressources financières, ressources humaines, services, etc.) sont intégrées et efficaces et tout le personnel en comprend les principes sous-jacents.
Intendance		4.2.9. L'ACDI se conforme à la LGFP, ainsi qu'aux exigences énoncées dans les autres lois et dans les politiques du SCT et de l'ACDI et collabore avec les autres donateurs afin de veiller à ce que les organisations bénéficiaires aient établi et mis en oeuvre des politiques et méthodes appropriées de gestion financière et d'approvisionnement pour les approches-programmes.
Intendance		4.2.10. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI s'assure que les biens liés aux approches-programmes sont protégés par les organisations bénéficiaires et que les fonds sont utilisés aux fins prévues.
Intendance		4.2.11. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI s'assure que les organisations bénéficiaires traitent les transactions associées aux approches-programmes avec précision et en temps voulu.
Intendance		4.2.12. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI vérifie périodiquement les résultats des approches-programmes au chapitre du développement, du fonctionnement et des résultats financiers des organisations bénéficiaires.
Intendance		4.2.13. Les rapports appropriés portant sur les activités liées aux approches-programmes et les résultats connexes sont préparés et présentés.
Responsabilisation		4.2.14. Les responsabilités sont clairement attribuées au sein de l'ACDI, de même qu'entre l'Agence et les gouvernements bénéficiaires, les autres donateurs et d'autres organisations, et cette attribution tient compte des ressources et des capacités de chacun.
Responsabilisation		4.2.15. L'ACDI doit rendre des comptes au gouvernement bénéficiaire, aux Canadiens et aux autres donateurs.
Apprentissage et partage du savoir		4.2.16. L'ACDI gère les activités liées aux approches-programmes grâce à une innovation et à des transformations constantes, fait la promotion de l'apprentissage organisationnel et tire des leçons de son propre rendement et du rendement des autres donateurs.
Apprentissage et partage du savoir		4.2.17. L'ACDI a mis en oeuvre un processus permettant de définir, de partager et d'exploiter les possibilités de changement et les exigences liées aux approches-programmes.
Apprentissage et partage du savoir		4.2.18. L'ACDI a mis en place des processus et des méthodes garantissant que les changements liés aux approches-programmes sont correctement mis en oeuvre.
Apprentissage et partage du savoir		4.2.19. Les changements liés aux approches-programmes sont communiqués comme il se doit.
Résultats et rendement		4.2.20. L'information pertinente relative aux initiatives relevant des approches-programmes est recueillie et examinée en collaboration avec d'autres donateurs. L'ACDI utilise ces renseignements pour prendre des décisions en matière de planification et d'allocation des ressources.
Résultats et rendement		4.2.21. En collaboration avec les organisations bénéficiaires et les autres donateurs, l'ACDI a défini les mesures appropriées du rendement des approches-programmes liées aux résultats et aux décaissements prévus.
Résultats et rendement		4.2.22. En collaboration avec les autres donateurs, l'ACDI surveille le rendement réel par rapport aux résultats escomptés et réaligne ses activités au besoin.
Résultats et rendement		4.2.23. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI a instauré des mécanismes permettant de lier les montants versés aux résultats obtenus.
Résultats et rendement		4.2.24. En collaboration avec d'autres donateurs, l'ACDI rend compte du rendement obtenu relativement aux montants versés.

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Annexe 2 : Sommaire des recommandations, réponses de la direction et plans d'action

Recommandations	Responsabilité	Réponses de la direction et plans d'action	Date cible	État/
1. Que le vice-président responsable de la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement (DGPSR) finalise et fasse approuver la Politique de l'ACDI sur les approches-programmes.	Vice-président, DGPSR	Lors du Forum de haut niveau tenu en septembre 2008, des représentants de plus de 250 pays donateurs et bénéficiaires, d'organisations multilatérales et de la société civile, ont entériné le Programme d'action d'Accra, une entente portant sur les mesures concrètes à prendre pour accélérer la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. En particulier, la communauté de développement a convenu de considérer à titre de premier choix le recours aux systèmes nationaux dans le cadre des programmes d'aide et de dresser des plans en vue d'honorer les engagements énoncés dans la Déclaration de Paris. La DGPSR a entrepris d'élaborer un plan de mise en oeuvre de la Déclaration de Paris qui définira des orientations générales, notamment en ce qui concerne le recours aux systèmes nationaux et aux approches-programmes. Les orientations se rapportant à ces dernières se verront complétées par la politique sur les approches-programmes actuellement soumise à l'approbation de la direction. Les initiatives de la DGPSR qui comportent des répercussions sur les approches-programmes sont élaborées en étroite consultation avec la Direction générale des programmes géographiques.	31 mars 2009
2. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec la DGPSR, définisse une méthode uniforme d'évaluation des risques associés aux approches-programmes, détermine les niveaux de tolérance au risque et fournisse une orientation sur l'utilisation des modalités en fonction du niveau de risque.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Accepté : La méthode d'établissement du Profil de risque de l'organisation telle qu'elle a été mise au point par la Division de la gestion du rendement (DGPSR), est désormais appliquée au niveau du programme-pays lors de l'élaboration d'une approche-programme. Elle sera accompagnée d'un profil des risques fiduciaires du pays, principal outil de mise en oeuvre de la stratégie de l'ACDI en matière de risques fiduciaires, qui permet de répertorier les faiblesses des systèmes fiduciaire et de responsabilisation (y compris l'approvisionnement) ainsi que les moyens d'y répondre. La Direction générale des programmes géographiques veillera à ce que le choix des modalités de financement des initiatives relevant des approches-programmes obéisse à un processus fondé sur le risque, conformément à la nouvelle Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. La politique sur les approches-programmes contribuera à clarifier les conditions initiales nécessaires pour participer à une approche-programme. La Direction générale des programmes géographiques travaillera en étroite collaboration avec la DGPSR pour fournir de nouvelles orientations à l'égard des conditions minimales ou des seuils dont il faut tenir compte au moment de choisir les modalités de financement des approches-programmes. Dans un cadre de gestion des risques, le risque acceptable qui guidera le choix de la modalité à utiliser et du niveau de financement devrait être établi au cas par cas, en faisant preuve de diligence raisonnable et de jugement et en prenant en considération des facteurs tels que la conjoncture dans le pays, l'engagement à mener des réformes et les progrès dans leur réalisation, le leadership du gouvernement et l'ouverture au dialogue, les mécanismes de coordination entre donateurs, la présence de l'ACDI sur le terrain, etc.	Octobre 2009
3. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI utilise un processus décisionnel fondé sur le risque, comme celui qui est décrit dans le Guide opérationnel sur les approches-programmes, en vue de déterminer les modalités et le montant du financement des nouvelles initiatives en matière d'approches-programmes.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Voir la réponse 2.
4. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI s'assure que tous les risques importants ont été évalués avant d'approuver une initiative dans le cadre d'une approche-programme.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Accepté : Dorénavant, les pays de concentration sont tenus d'effectuer une évaluation des risques au niveau des programmes, à l'aide de la méthode associée au Cadre intégré de gestion des risques de l'Agence. Cette méthode détaillée s'applique à l'échelon des pays et couvre les douze risques jugés pertinents pour l'Agence, y compris les risques liés au développement et à la réputation.	Dès maintenant
5. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec le dirigeant principal des finances, décrive officiellement le rôle de chaque employé sur le terrain en ce qui a trait au traitement des paiements.	Vice-président principal, Programmes géographiques Dirigeant principal des finances	Accepté : Le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec la Direction des finances et la Direction de la gestion des marchés de la Direction générale du dirigeant principal des finances, définira et fera connaître les rôles du personnel de programme et du personnel sur le terrain en ce qui a trait au traitement des paiements, afin que les responsabilités soient clairement comprises.	Fin juin 2009
6. Que le vice-président responsable des Programmes géographiques de l'ACDI exige des gestionnaires de programmes qu'ils définissent les compétences requises en ce qui concerne les approches-programmes dans les avis d'affichage portant sur chaque programme afin d'attirer les spécialistes pertinents au sein de la communauté harmonisée des donateurs de chaque pays.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Accepté : Les nouvelles annonces de poste touchant les programmes qui mettent en jeu une approche-programme présenteront les compétences dans ce secteur comme un atout ou comme une exigence. À ce jour, les postes affichés considéraient pour la plupart l'expérience relative aux approches-programmes comme un atout. Étant donné que cette modalité existe depuis peu, il serait préférable, à court et à moyen terme, de continuer à procéder ainsi plutôt que d'exiger de l'expérience relative aux approches-programmes. On risquerait alors de ne pas trouver de candidat qualifié.	D'ici le prochain exercice d'affectation à l'étranger.
7. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en consultation avec le dirigeant de la vérification de l'Agence, fasse état des exigences relatives à la vérification interne décrites dans la Loi fédérale sur la responsabilité (ce passage ne figure pas dans le corps du texte) dans les ententes appropriées conclues avec d'autres donateurs et les pays bénéficiaires.	Vice-président principal, Programmes géographiques Premier dirigeant de la vérification	Accepté : La Direction générale des programmes géographiques verra à promouvoir, dans la mesure du possible, l'intégration des exigences de l'ACDI en matière de vérification interne dans les ententes conjointes appropriées, par exemple des protocoles d'entente multidonateurs ou conclus avec un gouvernement et des ententes de financement conjointe, et travaillera étroitement avec le dirigeant de la vérification pour améliorer la coordination entre donateurs à l'égard de ces exigences, dans un esprit d'harmonisation et afin de réduire le fardeau administratif des gouvernements partenaires.	Dès maintenant
8. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques exige que des indicateurs de rendement adaptés aux approches-programmes soient élaborés et qu'on en rende compte.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Accepté : On apportera les orientations nécessaires afin d'assurer que, dans les limites des modèles de rapports sur le rendement des programmes/projets (RRP) et de l'Outil de suivi et de rapport sur l'investissement (OSRI), le choix des indicateurs de rendement exprime les progrès annuels découlant de la mise en oeuvre des approches-programmes. Soulignons que les énoncés relatifs aux résultats et les indicateurs de rendement des approches-programmes sont établis par les gouvernements bénéficiaires et les partenaires de financement ou en consultation et en accord avec eux. L'ACDI utilise actuellement ces énoncés et ces indicateurs pour rendre compte des progrès accomplis, par l'intermédiaire des RRP ou de l'OSSRI.	Décembre 2009
9. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI établisse des processus afin de pouvoir systématiquement recueillir, classer et partager les expériences en matière d'approches-programmes, de leçons tirées et de pratiques exemplaires au sein de l'Agence et ce, au moment opportun.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Accepté : Il est prévu que la restructuration de la Direction générale des programmes géographiques permette de renforcer la capacité de soutien de l'efficacité de l'aide et de systématiser la diffusion des connaissances au sujet des approches-programmes (notamment par la documentation et le codage des leçons tirées et des pratiques exemplaires, la création d'une base de données sur les approches-programmes, la formation et l'encadrement, etc.). Par ailleurs, les Programmes géographiques continueront de seconder la DGPSR dans l'examen et la mise à jour du Guide opérationnel sur les approches-programmes, en fonction des besoins et en tirant profit de l'expérience des programmes-pays.	Mars 2009
10. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI désigne un bureau qui sera chargé de définir et de mettre en oeuvre les changements relatifs aux approches-programmes.	Vice-président principal, Programmes géographiques	Voir la réponse 9.	Mars 2009
11. Que le vice-président principal responsable des Programmes géographiques de l'ACDI, en collaboration avec le vice-président responsable des Politiques stratégiques et du rendement, élabore et mette en oeuvre des outils de mesure du rendement qui permettront à l'ACDI de mieux rendre compte des résultats des initiatives relevant des approches-programmes, comme le dialogue sur les politiques.	Vice-président principal, Programmes géographiques Vice-président, DGPSR	Accepté : La Direction générale des programmes géographiques, en consultation avec la DGPSR, élaborera une méthode de mesure du rendement des programmes plus cohérente et plus complète. Les données propres aux pays, y compris les indicateurs de rendement des approches-programmes convenus entre les gouvernements et les donateurs, devront être prises en compte au moment d'appliquer la méthode.	Décembre 2009

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Annexe 3 - Définition du soutien budgétaire par le Comité d'aide au développement de l'OCDE et l'ACDI

Selon le Comité d'aide au développement de l'OCDE, en règle générale, le soutien budgétaire est le soutien qu'on apporte à un gouvernement partenaire en utilisant le système d'allocation, d'approvisionnement et de comptabilité du pays même. Ce soutien n'est pas lié à des activités entreprises dans le cadre de projets précis. L'argent est transféré au trésor public du gouvernement bénéficiaire et géré conformément aux procédures budgétaires du pays concerné.

Les lignes directrices du Comité d'aide au développement de l'OCDE stipulent que « [l]es fonds transférés au trésor national pour financer des programmes ou des projets gérés selon des procédures budgétaires autres que celles du pays partenaire, avec l'intention d'affecter ces ressources à des besoins précis, sont donc exclus de la définition de l'aide budgétaire. Avec cette définition, le Comité d'aide au développement de l'OCDE exclut tous les types de financement qui n'utilisent pas le système de gestion financière du pays partenaire.

Le Comité d'aide au développement de l'OCDE reconnaît par contre que le soutien budgétaire comprend deux sous-catégories principales : l'aide budgétaire générale et l'aide budgétaire sectorielle. Il précise que, « [d]ans le cas de l'aide budgétaire générale, le dialogue entre les donneurs et le gouvernement partenaire est centré sur la politique générale et les priorités budgétaires. L'aide budgétaire sectorielle signifie que le dialogue entre les donneurs et le gouvernement partenaire est centré sur les préoccupations spécifiques du secteur au lieu de porter sur la politique générale et les priorités budgétaires.

Selon la définition donnée dans le Guide opérationnel de l'ACDI sur les approches-programmes, « le soutien budgétaire est une aide consistant à financer le budget d'un pays partenaire via le transfert de ressources d'un organisme de financement externe au trésor public du pays partenaire. Les fonds ainsi transférés sont gérés conformément aux procédures budgétaires du pays. ».

Le soutien budgétaire général (SBG) s'entend d'une contribution générale au budget global d'un pays bénéficiaire.

Le soutien budgétaire général est une contribution générale au budget global du pays bénéficiaire qui suppose, entre les donateurs et le gouvernement du pays partenaire, un dialogue sur les politiques surtout axé sur les grandes priorités budgétaires.

Le soutien budgétaire sectoriel est une aide financière limitée à des secteurs ou des champs d'activité au choix du donateur. Le dialogue sur les politiques est surtout axé sur des secteurs particuliers.

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Annexe 4 - Guide opérationnel de l'ACDI sur les approches-programmes - Diagramme 5

Diagramme 5

Source : Guide opérationnel de l'ACDI sur les approches-programmes, février 2008 (page 51).

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Format PDF

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