Vérification des systèmes de dépenses d’aide

Juillet 2007

Avis au lecteur
Sommaire

1 Introduction 2 Aperçu des systèmes de dépenses d'aide
3 Contrôles financiers clés
4 Résultats de la vérification 5.0 Conclusion

Annexe 1 - résumé des améliorations proposées

Avis au lecteur

Le terme « aide », dans le titre de cette vérification et le texte du rapport, fait référence aux programmes de paiements de transfert (subventions et contributions) de l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

Dans le texte du rapport de vérification, le terme « agent de projet » désigne la personne responsable de la gestion courante d'un projet dans les directions générales de programmes. Le titre de ces personnes varie d'une direction générale à l'autre et selon la classification du personnel. À l'ACDI, les titres qui reviennent le plus souvent sont : agent de développement, agent principal de développement, gestionnaire de programme, agent de développement international, agent de programme et agent principal de programme.

Tout au long de ce rapport, on fait référence aux commandes. Ce terme, utilisé dans le Système d'information de l'Agence, fait référence au document pour lequel les paiements sont effectués. Il peut s'agir d'un contrat, d'un accord de contribution ou de subvention, d'une entente administrative ou de tout autre document énonçant les conditions relatives à un paiement. Ce n'est pas un terme fréquemment employé à l'ACDI, sauf par les personnes qui utilisent quotidiennement le Système d'information de l'Agence. La majorité des employés de l'ACDI font plutôt référence au document précis dont il est question.

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Sommaire

Le contrôleur général du Canada a annoncé qu'à compter de l'exercice 2008-2009, le vérificateur général du Canada vérifiera les états financiers de l'ensemble des ministères et organismes. Pour se préparer à cette vérification, l'ACDI doit s'assurer que des contrôles financiers sont non seulement mis en place, mais qu'ils sont efficaces afin que le vérificateur général n'ait pas de réserves au moment de donner son avis. Compte tenu de l'importance des sommes d'aide versées par l'ACDI, la vérification des contrôles financiers à l'égard de ces décaissements figure parmi les hautes priorités. Le Comité de vérification et d'évaluation a, le 30 mars 2005, approuvé la vérification des systèmes de dépenses d'aide dans le cadre du plan de vérification et du calendrier des vérifications pour l'exercice 2005-2006. La vérification s'est déroulée entre juin 2005 et octobre 2006.

Cette vérification visait à déterminer si les systèmes de décaissement des fonds d'aide fonctionnent comme il se doit et si les principaux contrôles financiers auxquels ils sont assujettis s'avèrent efficaces.

Cette vérification comportait un examen de la description des systèmes publiée par l'Agence (par exemple dans la Carte routière), des entrevues avec plus de 200 employés de l'ACDI pour bien cerner le fonctionnement des systèmes de l'Agence, ainsi qu'un examen détaillé de la documentation relative à un échantillonnage de commandes, des projets correspondant à ces commandes et des sommes versées au cours de l'exercice 2005-2006.

Cette vérification a permis de découvrir que quatre des sept contrôles financiers clés décrits à la section 3.0 fonctionnent efficacement. Les trois qui n'offrent pas le rendement souhaité visent le contrôle des engagements, l'activation des commandes et le pouvoir de dépenser.

On a découvert qu'il n'existe pas de texte descriptif complet, ni papier ni électronique, des systèmes de décaissement des fonds d'aide, et que les directives concernant les procédures en matière de diligence raisonnable à l'intention du personnel de l'ACDI sont limitées. La vérification a révélé de bonnes pratiques au sein de certaines directions générales, par exemple les procédures touchant la diligence raisonnable à la Direction générale du partenariat canadien, une liste de contrôle à l'intention des agents qui ont le pouvoir de dépenser à la Direction générale des programmes multilatéraux et de la documentation à l'appui du pouvoir de dépenser à la Direction générale des communications.

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1  Introduction

1.1 Contexte

Le contrôleur général du Canada a annoncé que tous les ministères et organismes devront, dans un proche avenir, faire vérifier leurs états financiers par le vérificateur général du Canada. En ce qui concerne l'ACDI, cette première vérification aura lieu au cours de l'exercice 2008-2009. Pour bien s'y préparer, l'ACDI doit s'assurer que des contrôles financiers sont non seulement mis en place, mais qu'ils sont efficaces, afin que le vérificateur général n'ait pas de réserves au moment de donner son avis.

L'Agence prépare des états financiers depuis l'exercice 2001-2002, même si ces derniers ne font pas l'objet d'une vérification. Le dernier rapport en date sur les résultats, pour l'exercice 2004-2005, couvrait la totalité des dépenses (affectées à l'aide et au fonctionnement) pour les sept secteurs d'activités de l'Agence. Ce rapport se fonde sur une comptabilité d'exercice et n'illustre donc pas les sommes figurant dans les comptes publics du Canada, comptes qui se fondent plutôt sur la méthode de la comptabilité de caisse modifiée. Cependant, l'annexe 8 des états financiers de l'Agence présente le total des dépenses d'après la méthode de comptabilité de caisse. Au chapitre des contributions et des subventions, la somme inscrite est de 2 705 373 000 $, soit celle déclarée dans les comptes publics du Canada : 1 490 393 395 $ en subventions et 1 215 343 563 $ en contributions. Les paiements de transfert (subventions et contributions) représentaient 83 p. 100 des dépenses de l'Agence.

Le pouvoir de verser les fonds d'aide est accordé chaque année en vertu d'une loi de crédits. Pour l'exercice 2005-2006, le crédit 20 (aide) totalisait 2 256 031 000 $ (971 986 000 $ en subventions et 1 284 045 000 $ en contributions). Les règles régissant le décaissement de ces fonds sont expliquées dans la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et dans les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement approuvées par le Conseil du Trésor. Ces modalités et conditions permettent à l'Agence de verser des fonds d'aide par voie de marchés réglementés par la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, ainsi que dans le cadre d'accords de subvention et de contribution. L'ACDI publie divers documents (publics et internes) qui décrivent ses politiques, procédures et processus concernant l'approbation et le versement des fonds d'aide, tels que le guide (public) du Programme de coopération industrielle (PCI) et la Carte routière (interne). Les procédures internes relatives à l'utilisation des fonds d'aide émanent de quatre sources : le Groupe des affaires opérationnelles, pour ce qui est des programmes et des projets; la Direction de la gestion des marchés, pour les procédures sur les marchés, les subventions et les contributions; la Direction des finances, pour les procédures touchant les pouvoirs de signature et les paiements; les directions générales de programmes quant aux procédures propres à leurs programmes respectifs. Par ailleurs, la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie établit des directives sur la saisie et la modification des données dans le Système d'information de l'Agence.

Le pouvoir d'approuver les dépenses d'aide est accordé au ministre de la Coopération internationale en vertu de différents documents importants : la Loi sur la gestion des finances publiques (autorisation première d'approuver les engagements, les dépenses et les paiements); les Lois de crédits (autorisation pour les dépenses); les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement (autorisation d'approuver les projets et les bénéficiaires des subventions et des contributions); le Règlement sur les marchés de l'État et la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés (approbation des contrats et des modifications). Le ministre délègue ces pouvoirs à divers postes au sein de l'Agence. On établit la correspondance entre les employés de l'ACDI auxquels ces pouvoirs sont accordés et les postes au moyen de fiches de spécimen de signature.

1.2 Mandat de vérification

Le 30 mars 2005, le Comité de vérification et d'évaluation a approuvé la vérification des systèmes de dépenses d'aide dans le cadre du plan de transition de la Direction de la vérification interne. Le Comité a ensuite confirmé la tenue de la vérification le 22 juin 2005 dans le contexte du plan et du calendrier des vérifications pour l'exercice 2005-2006.

1.3 Objectifs de la vérification

Cette vérification visait à déterminer si les systèmes de décaissement des fonds d'aide fonctionnent comme il se doit et si les principaux contrôles financiers auxquels ils sont assujettis sont efficaces.

1.4 Étendue et approche de la vérification

La vérification visait les systèmes, procédures et contrôles mis en place pour approuver le décaissement des fonds d'aide. Toutefois, elle ne portait pas sur les systèmes, procédures et contrôles des dépenses de fonctionnement. En outre, la vérification s'est limitée aux systèmes et procédures touchant trois types de commandes : les marchés, les accords et ententes de subvention ainsi que les accords et ententes de contribution. Cette vérification n'a pas porté sur les ententes administratives, sur les conventions d'offres à commandes ni sur d'autres types de commandes, pas plus qu'elle ne s'est intéressée aux dépenses d'aide faites dans les pays en développement par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international avec les crédits de l'ACDI.

L''application des ententes administratives a été faite récemment dans le cadre d'une vérification indépendante sur ce sujet particulier. Le système d'offres à commandes géré par Conseils et Vérification Canada (CVC), qui relève désormais directement de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, a déjà fait l'objet d'une vérification sur l'entente administrative entre l'ACDI et Conseils et Vérification Canada (octobre 2003).

Le tableau ci-dessous, dont l'information a été fournie par la Direction de la gestion des marchés, fait état des décaissements par rapport aux commandes pour l'exercice 2005-2006. On remarque que cette vérification a couvert quelque 77 p. 100 des commandes et 94 p. 100 des dépenses découlant de ces commandes.

Type de commande	% des commandes	% des décaissements
Marchés	11 %	8 %
Accords de contribution	52 %	35 %
Accords de subvention	14 %	51 %
Total de l'étendue de la vérification	77 %	94 %

En règle générale, la vérification des systèmes et contrôles financiers se fait en quatre étapes : 1) examen des systèmes et procédures documentés; 2) sondage restreint pour s'assurer qu'on respecte le système documenté; 3) désignation et analyse des contrôles clés; 4) sondage pour vérifier le fonctionnement des contrôles clés.

Étant donné que les systèmes financiers de l'Agence ne sont pas tous intégralement documentés et que la documentation existante demeure incomplète, il a fallu, dans le cadre de la vérification, procéder à un examen détaillé des systèmes et procédures actuellement utilisés par le personnel de l'Agence. Soulignons que l'Agence comprend quatre grands groupes responsables d'assurer l'encadrement de ces systèmes : le Groupe des affaires opérationnelles, pour les systèmes de conception et d'approbation de projet, la Direction de la gestion des marchés, pour les systèmes de traitement des commandes, la Direction des finances, pour les systèmes de contrôle des engagements, de vérification des comptes et de gestion du pouvoir de dépenser et de payer, et la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie, qui gère le Système d'information de l'Agence. Aucun de ces groupes, toutefois, n'exerce un contrôle absolu sur l'un ou l'autre des systèmes, car chaque direction générale des programmes a la capacité de personnaliser certaines pratiques financières en fonction des besoins qui lui sont propres.

Dans le cadre de cette vérification, le processus d'examen détaillé des systèmes financiers existants a nécessité plus de 200 entrevues avec des employés de l'Agence ainsi qu'un examen des guides publiés par les quatre groupes susmentionnés. Un examen des diagrammes de ces systèmes préparés par le Bureau du vérificateur général et fournis à la Direction des finances a été effectué.

La vérification a permis d'établir l'existence de sept contrôles financiers clés, ce qu'a confirmé la Direction des finances. On a élaboré des critères ainsi qu'un plan d'examen en fonction de ces contrôles. On a en outre prélevé un échantillon discrétionnaire de commandes dans une liste de commandes pour des paiements faits en 2005-2006 préparée par la Direction de la gestion des marchés. On a par la suite demandé aux services chargés des dossiers de chaque direction générale touchée de fournir, selon l'échantillon, tous les fichiers des commandes et des projets pertinents et les paiements correspondants. On a aussi demandé au personnel de l'ACDI de fournir des explications et des renseignements additionnels. Divers échantillons ont été examinés pour chacun des contrôles clés. On a également demandé à la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie le répertoire des droits d'accès des utilisateurs qui créent et activent ces commandes.

Dans le cadre de la vérification, on a dû limiter l'examen des dossiers, car les vérificateurs n'avaient pas d'accès direct au Système d'information de l'Agence ni aux documents informatiques des directions générales. On a malgré tout réussi à minimiser l'incidence de cette contrainte en menant un plus grand nombre d'entrevues et en demandant au personnel de fournir des renseignements et des documents additionnels.

La vérification s'est déroulée de juin 2005 (début de l'étape de planification) à octobre 2006 (fin des sondages).

1.5 Critères de vérification

On a établi les critères de vérification en fonction des sept contrôles financiers clés dont il est question à la section 3.0. Le directeur de la Direction de la vérification interne les a approuvés.

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2  Aperçu des systèmes de dépenses d'aide

Normalement, le décaissement des fonds d'aide se fait en vertu de marchés et d'autres documents contractuels tels que les ententes et les accords de subvention et de contribution. Certaines dépenses d'aide sont faites sous forme de transferts à d'autres ministères qui, de leur côté, distribuent les fonds en vertu d'ententes administratives.

Le système global des dépenses se déroule selon les étapes suivantes : - création et approbation d'un projet - création et approbation d'une commande - demande, approbation et décaissement des fonds. Chaque projet comporte une ou plusieurs commandes. Il est rare qu'une commande soit associée à plus d'un projet. Une commande peut nécessiter un seul versement ou plusieurs versements. Les transactions relatives aux décaissements peuvent servir à rembourser des frais payés (généralement pour des marchés), à verser des avances (généralement en vertu d'ententes ou d'accords de contribution), à comptabiliser ces avances, à faire des paiements échelonnés (de subventions) ou à payer des retenues (en vertu de contrats).

Le fonctionnement du Système d'information de l'Agence (SIA-SAP) s'appuie sur celui du système général mentionné ci-dessus. Un projet doit tout d'abord être créé, puis mis à l'état « actif » avant qu'une commande puisse être créée. Cette dernière doit être créée et activée avant qu'un décaissement puisse être fait.

Dans le cas des quatre directions générales de programmes géographiques, ce système est le même que le processus que ces dernières utilisent normalement pour leurs projets. Dans ces directions générales, les projets sont habituellement créés dans le SIA-SAP bien avant la création de la commande. Ce processus convient moins à la Direction générale des programmes multilatéraux ou à la Direction générale du partenariat canadien car, pour les directions générales de programmes réactifs, l'approbation d'un projet et de son bénéficiaire ne font qu'un.

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3  Contrôles financiers clés

La vérification a porté sur les procédures et systèmes financiers décrits dans les divers documents (comme la Carte routière) et présentés à l'équipe de vérification lors des entrevues. Elle a permis d'établir que le système de dépenses d'aide comportait sept contrôles financiers clés, ce qu'a confirmé la Direction des finances. C'est sur ces contrôles que des critères de vérification ont été basés.

Parmi ces contrôles, trois sont des exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques : pouvoir d'engager (no 3), pouvoir de dépenser (no 6) et pouvoir de payer (no 7); deux sont exigés par la politique du Conseil du Trésor : approbation de commande (no 2) et vérification des comptes (no 5); deux concernent spécifiquement l'ACDI : approbation de projet (no 1) et activation de commande (no 4). Bien que seulement deux d'entre eux soient propres à l'ACDI, cette dernière a adopté une méthode de mise en oeuvre des cinq autres contrôles qui lui est également particulière.

Contrôle financier clé no 1 - Approbation éclairée d'un projet

Les modalités et conditions relatives aux programmes de paiements de transfert de l'ACDI stipulent que le ministre responsable de l'ACDI a le pouvoir d'approuver les programmes et les projets, peu importe le mécanisme de prestation, jusqu'à une somme de 20 millions de dollars, exception faite du Programme d'information sur le développement, où la limite est de 5 millions de dollars. Ces pouvoirs sont ensuite délégués par le truchement d'un instrument de délégation à divers cadres supérieurs de l'Agence. Cette structure entourant les projets financés grâce à l'aide au développement de l'ACDI est exposée dans la Carte routière et le module de projet du Système d'information de l'Agence.

Le contrôle financier clé fait en sorte que, pour approuver un projet, la personne titulaire du pouvoir d'approbation doit avoir suffisamment de renseignements pour prendre une décision éclairée. Ces renseignements doivent lui être transmis selon un processus de diligence raisonnable documenté.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. L'approbation du projet ne peut se faire qu'après un processus de diligence raisonnable documenté.
2. La provenance des fonds (subvention ou contribution) est appropriée pour le projet.
3. L'approbation du projet et du budget est accordée au niveau approprié.
4. Le document d'approbation contient suffisamment de renseignements pour une approbation éclairée.
5. Les données sur le projet sont entrées avec précision dans le Système d'information de l'Agence.

Ce contrôle a fait l'objet d'une vérification pour les programmes géographiques seulement, où chaque projet est approuvé indépendamment de la commande. La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 38 des 39 approbations de projet examinées. Les résultats détaillés de la vérification figurent à l'observation 4.1.

Contrôle financier clé no 2 - Approbation éclairée d'une commande

Dans le Système d'information de l'Agence, le terme « commande » fait référence à tous les arrangements contractuels servant à effectuer des paiements de transfert. Cela inclut les marchés, les accords de contribution et de subvention, les ententes administratives et tout autre document qui décrit les conditions d'un paiement. Le terme « arrangement contractuel » est utilisé au tableau 2 de l'instrument de délégation de pouvoirs (dépenses d'aide) pour désigner ces instruments. Quand on crée une commande dans le SIA, on crée également un engagement, comme l'exige l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Le ministre responsable de l'ACDI délègue le pouvoir d'approbation des commandes à différents cadres supérieurs de l'Agence. Leur niveau décisionnel varie selon le mécanisme de prestation de l'aide utilisé. Par exemple, pour les contrats établis dans le cadre de programmes de contribution, le ministre reçoit des pouvoirs spéciaux en vertu de la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, comme le précise l'annexe B des notes explicatives du document sur la délégation des pouvoirs. Quand il s'agit de contributions et de subventions versées dans le cadre de programmes multilatéraux, de partenariats ou de communications, le pouvoir d'approbation de la commande est identique au pouvoir d'approbation d'un projet. En pareil cas, le projet et le bénéficiaire sont approuvés simultanément.

Le contrôle financier clé fait en sorte que, pour approuver un projet, la personne titulaire du pouvoir d'approbation doit avoir suffisamment de renseignements pour prendre une décision éclairée. Ces renseignements doivent lui être transmis selon un processus de diligence raisonnable documenté.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. On utilise le mode contractuel approprié.
2. Le choix se fonde sur des renseignements fournis selon un processus de diligence raisonnable documenté.
3. L'approbation du choix est accordée au niveau approprié.
4. Le document d'approbation contient suffisamment de renseignements pour une approbation éclairée.
5. Les données sur la commande sont entrées avec précision dans le Système d'information de l'Agence.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 63 des 73 approbations de commande examinées. Les résultats détaillés de la vérification figurent à l'observation 4.2.

Contrôle financier clé no 3 - Contrôle des engagements

Le contrôle des engagements est exigé par l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques et par la Politique sur le contrôle des engagements du Conseil du Trésor. Cette politique stipule qu'il convient d'assurer le contrôle au niveau des crédits, que chaque programme soit énuméré dans le budget des dépenses ainsi que toutes les affectations contrôlées. Le contrôle des engagements de l'ACDI se fait au niveau approprié. À l'exception des fonds transférés à Affaires étrangères et Commerce international Canada qui seront versés aux pays bénéficiaires, les engagements de l'ACDI proviennent de son budget d'aide chaque fois qu'une commande est créée dans le SIA. Le système interdit la création d'une commande si les décaissements prévus pendant l'exercice en cours excèdent le solde disponible du fonds en question et du centre financier.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. Le code de la commande renvoie au fonds et au centre financier appropriés.
2. L'auteur de la commande a le pouvoir d'engagement nécessaire.
3. L'engagement a été créé dans le SIA-SAP avant que la commande soit signée.

À l'ACDI, le pouvoir de signer comme quoi les fonds sont disponibles en vertu de l'article 32 (pour les dépenses d'aide) est délégué par la ministre de la Coopération internationale au président, aux vice-présidents des programmes, aux directeurs généraux des programmes, aux directeurs, aux gestionnaires et aux agents des programmes. Ils jouissent des pleins pouvoirs dans leur domaine de responsabilité respectif.

On a découvert que, sur 92 commandes créées, aucune ne l'avait été par une personne titulaire du pouvoir d'engagement. Les résultats détaillés de la vérification figurent à l'observation 4.3.

Contrôle financier clé no 4 - Activation de commande

Conformément aux processus du SIA, la commande doit être activée avant toute demande de paiement. Le contrôle de l'accès au SIA fait en sorte qu'un nombre restreint de personnes peuvent exécuter certaines tâches spécialisées. Cet accès spécial n'est habituellement accordé qu'au personnel des directions générales qui s'occupe des ententes contractuelles; cela signifie donc une importante division des tâches en ce qui concerne le système.

Voici le critère sur lequel s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. L'activation d'une commande et le processus de vérification des comptes sont des fonctions séparées.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 55 des 92 commandes examinées. L'examen de ce contrôle est expliqué plus en détail à l'observation 4.4.

Contrôle financier clé no 5 - Vérification des comptes

La politique du Conseil du Trésor sur la vérification des comptes exige des ministères l'adoption de procédures (axées sur les risques) sur la vérification comptable des paiements. La politique précise que cette fonction doit être assumée par une personne autre que le signataire investi du pouvoir lié à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. La personne chargée de la vérification des comptes suit un processus écrit.
2. La demande de paiement contient suffisamment de renseignements pour que la vérification des comptes soit complète.
3. On fait montre de diligence raisonnable dans la vérification des comptes.
4. Une vérification faite pour une demande de paiement doit être documentée et elle doit fournir le nom de la personne qui s'est chargée de la vérification de ce compte.
5. La personne chargée de la vérification du compte n'est pas celle qui a le pouvoir de dépenser.

À l'ACDI, les adjoint(e)s aux programmes sont chargés de vérifier les dépenses d'aide. Les agents de projet reçoivent quant à eux les pouvoirs liés à l'article 34. Il s'agit donc de tâches distinctes.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 65 des 68 commandes examinées. L'examen de ce contrôle est expliqué plus en détail à l'observation 4.5.

Contrôle financier clé no 6 - Pouvoir de dépenser

Le pouvoir de dépenser (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques) a été délégué par le ministre à un grand nombre d'agents de l'ACDI. Ce pouvoir est généralement exercé par l'agent de gestion du projet ou de la commande pour lequel ou laquelle le paiement est effectué. À la Direction générale des programmes multilatéraux, ce pouvoir est exercé à un niveau supérieur.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. La personne exerçant le pouvoir de dépenser détient suffisamment de renseignements pour confirmer que les services ou les biens ont été fournis avec diligence raisonnable.
2. La personne exerçant le pouvoir de dépenser jouit des pouvoirs nécessaires.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 56 des 70 commandes examinées. L'examen de ce contrôle est expliqué plus en détail à l'observation 4.6.

Contrôle financier clé no 7 - Pouvoir de payer

Le pouvoir de payer (article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques) a été délégué par le ministre à des agents financiers de la Direction des finances. Seulement cinq agents financiers exercent ce pouvoir de manière électronique, dans un environnement hautement contrôlé.

Voici les critères sur lesquels s'est fondée la vérification de ce mécanisme de contrôle :

1. On examine la demande de paiement pour s'assurer que le montant est correctement enregistré dans le SIA-SAP, que son code correspond à celui du SIA-SAP et que la personne qui a le pouvoir de payer jouit des pouvoirs nécessaires et qu'il s'agit bien de sa signature.
2. La personne exerçant le pouvoir de payer jouit des pouvoirs nécessaires.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans la totalité des commandes examinées. L'examen de ce contrôle est expliqué plus en détail à l'observation 4.7.

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4  Résultats de la vérification

4.1 Approbation éclairée du projet (contrôle financier clé no 1)

Critères de vérification

1. L'approbation du projet ne peut se faire qu'après un processus de diligence raisonnable documenté.
2. La provenance des fonds (subvention ou contribution) est appropriée pour le projet.
3. L'approbation du projet et du budget est accordée au niveau approprié.
4. Le document d'approbation contient suffisamment de renseignements pour une approbation éclairée.
5. Les données sur le projet sont entrées avec précision dans le SIA.

4.1.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé qu'il n'existait aucun document descriptif des systèmes et contrôles financiers visant la création, l'approbation et la gestion des projets au niveau de l'Agence et des directions générales.

Analyse

La principale description du processus à suivre pour préparer et approuver un projet se trouve dans la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI, établie par le Groupe des affaires opérationnelles. La Carte routière ainsi que les instructions de saisie de données dans le SIA précisent qu'il faut créer un projet pour chaque dépense d'aide. Le projet doit également suivre une série d'étapes normalisées où son état changera : « ébauche », « planification », « actif », « finalisation » et « fermé ».

Le Système d'information de l'Agence comporte un contrôle essentiel selon lequel un projet doit être « actif » pour qu'on puisse créer une commande et effectuer un paiement. Le passage du projet à l'état « actif » se fait une fois le projet approuvé par l'autorité compétente.

La Carte routière décrit le processus opérationnel, mais elle ne précise pas quand un projet doit être créé ou modifié dans le SIA-SAP, ni à qui ces fonctions sont dévolues. Chaque direction générale peut choisir le moment de la création du projet et la personne qui s'en chargera dans le SIA-SAP.

L'accès au SIA-SAP pour créer et modifier les projets est accordé à la majorité des agents de projet et aux adjoint(e)s aux programmes. Cependant, rien ne précise qui doit s'acquitter de cette fonction. Un tel accès est accordé seulement aux personnes qui ont préalablement suivi la formation requise sur le SIA-SAP. Cet accès est réservé à la direction générale où travaille la personne, mais pas à la direction ni à la section.

Grâce à des entrevues et à l'examen des répertoires des utilisateurs, la vérification a permis d'établir quand et par qui les entrées étaient faites. On a ainsi cerné un manque de cohérence dans ce domaine, certains projets ayant été créés et tenus à jour par un agent de projet, d'autres par l'adjoint(e) aux programmes. On n'a relevé aucune incohérence dans le codage financier, contrairement au codage des projets.

Sans systèmes, processus et procédures documentés faciles d'accès et bien compris de tous les employés, l'Agence court le risque que le traitement de ses activités financières soit irrégulier, voire incomplet.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de descriptions intégrées des systèmes et contrôles financiers touchant les projets. Ce travail coordonné vise la Direction de la gestion des marchés, la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie et les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes.

Réponse de la direction

La vérification a noté que ce contrôle était en place, toutefois des améliorations sont recommandées.

En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007.

De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008.

En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.

4.1.2 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que l'approbation de 38 des 39 projets examinés avait été accordée sur la base de renseignements suffisants et appuyée par une diligence raisonnable.

Analyse

On a tout d'abord utilisé la notion de « projet » pour les programmes directifs des directions générales de programmes géographiques. Pour ce type de programmes et le mécanisme bilatéral réactif, les pouvoirs d'approbation des projets sont distincts des pouvoirs d'approbation des bénéficiaires. Le pouvoir d'approbation de projet, pour le programme géographique, est plafonné à 20 millions de dollars pour le ministre et à 5 millions de dollars pour le vice-président d'une direction générale de programmes. Le niveau d'approbation pour un entrepreneur choisi par voie concurrentielle est également de 20 millions de dollars pour le ministre, mais se limite à 500 000 $ pour un vice-président de programmes. En outre, le système de programmes directifs exige qu'un projet soit approuvé avant qu'une demande de propositions pour un marché concurrentiel soit affichée dans le système d'invitations ouvertes à soumissionner.

En ce qui concerne les programmes de financement réactifs et de base, visant par exemple le financement des institutions de développement international ou des organismes de coopération pour le développement et l'éducation, l'approbation du bénéficiaire se fait conjointement avec le projet. En conséquence, cette observation ne vise que la programmation directive géographique et le mécanisme bilatéral réactif.

L'Agence a des documents qui expliquent qu'il faut faire montre de diligence raisonnable quant à la conception et à l'approbation du projet. La Carte routière et ses trois principaux guides décrivent l'analyse et le travail d'examen devant être accompli pour chaque type de programme de l'ACDI. Le niveau de détail présenté dans ces guides varie considérablement; par exemple, le Guide des programmes directifs exige beaucoup de détails alors que les autres guides n'en demandent qu'un nombre limité. Le Groupe des affaires opérationnelles a récemment publié (en mars 2006) un document intitulé La diligence raisonnable : Un guide de référence pour les gestionnaires de programme, qui résume le processus de diligence raisonnable dont il est question dans la Carte routière.
Pour procéder à la vérification, on a retenu 39 projets rattachés aux programmes géographiques. Pour cet échantillon, la vérification a porté sur les processus de création et d'approbation de projet, notamment sur la diligence raisonnable, les budgets alloués et l'enregistrement des renseignements financiers liés aux projets dans le SIA. On a en outre procédé à un examen des contrôles entourant ces processus.

La vérification a révélé que ce contrôle était efficace dans 38 des 39 projets examinés au sein des quatre directions générales de programmes géographiques.

Étant donné que le contrôle est bien effectué, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire.

4.2 Approbation éclairée d'une commande (contrôle financier clé no 2)

Critères de vérification

1. On utilise l'instrument approprié (accord de subvention ou de contribution, passation de marché ou autre).
2. Le choix du bénéficiaire démontre qu'il découle d'un processus de diligence raisonnable.
3. L'approbation du choix du bénéficiaire et du montant de l'accord se fait au niveau approprié.
4. Le document justifiant le choix du bénéficiaire contient suffisamment de renseignements pour une approbation éclairée.
5. Les données sur la commande sont entrées avec précision dans le Système d'information de l'Agence.

4.2.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé qu'il n'existait aucun document intégré des systèmes et contrôles financiers visant la création, l'approbation et la gestion des commandes au niveau de l'Agence et des directions générales.

Analyse

Le Guide des gestionnaires de l'ACDI dans la passation des marchés ainsi que les guides sur les contributions et les subventions publiés par la Direction de la gestion des marchés décrivent les processus de sélection et d'approbation des marchés ainsi que des accords de subvention et de contribution. À l'instar de la Carte routière pour les projets, on n'y mentionne aucun processus opérationnel quant au SIA. En menant des entrevues, les vérificateurs ont pu établir quand et par qui les entrées étaient faites.

Le SIA comprend un contrôle essentiel selon lequel un projet doit être « actif » pour qu'on puisse créer une commande.

Le SIA-SAP fait en sorte qu'une commande doit d'abord être créée et être à l'état « actif » pour que des décaissements soient effectués. Toutefois, ni les guides publiés par la Direction de la gestion des marchés, ni les instructions sur l'utilisation du SIA-SAP n'offrent réellement de lignes directrices au personnel sur le moment précis de ces étapes (par exemple, quand la commande est créée dans le SIA-SAP), ni sur les personnes qui doivent utiliser le SIA-SAP. La vérification a révélé qu'il y avait un manque de cohérence entre les directions générales quant au moment de la création de la commande (et de son activation) et quelle sera la personne qui la créera (et l'activera) dans le SIA-SAP.

L'accès au SIA-SAP pour la création et la modification des commandes (mais pas leur activation) est accordé aux adjoint(e)s aux programmes et à tous les employés qui travaillent à la passation des marchés. Certains agents de projet ont également cet accès. Un tel accès est accordé seulement aux personnes qui ont préalablement suivi la formation requise sur le SIA-SAP. Cet accès est réservé à la direction générale où travaille la personne, mais pas à la direction ni à la section. La seule restriction importante à l'égard de cet accès est le fait que le pouvoir de mettre une commande à l'état « actif » n'a été accordé qu'au personnel chargé de la passation des marchés de trois directions générales (Asie, Afrique et Amériques), au personnel chargé de la passation des marchés et à quelques adjoint(e)s aux programmes d'une direction générale (Europe, Moyen-Orient et Maghreb), au personnel chargé de la passation des marchés et aux adjoint(e)s aux programmes de deux autres directions générales (Partenariat canadien et Programmes multilatéraux).

Sans systèmes, processus et procédures documentés faciles d'accès et bien compris de tous les employés, l'Agence court le risque que le traitement de ses activités financières soit irrégulier, voire incomplet.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de descriptions intégrées des systèmes et contrôles financiers liés aux commandes. Ce travail coordonné vise le Groupe des affaires opérationnelles, la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie et les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes.

Réponse de la direction

La vérification a noté que ce contrôle était en place, toutefois des améliorations sont recommandées.

En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007.

De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008.

En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.

4.2.2 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que l'approbation du bénéficiaire d'une subvention ou d'une contribution, ou le choix d'un entrepreneur, se faisait à la lumière d'un nombre suffisant de renseignements selon un processus de diligence raisonnable dans 63 des 73 commandes examinées.

Analyse
Le plus souvent, on exige la création des commandes avant de verser les fonds d'aide. Pour les fins de cette vérification, la notion de commande englobe divers types d'instruments dont les ententes et les accords de subvention et de contribution, les contrats, les ententes administratives, les offres à commandes ainsi que d'autres types de commandes. La vérification s'est concentrée sur les contrats ainsi que sur les ententes et les accords de subvention et de contribution qui, dans l'ensemble, ont constitué 77 p. 100 du nombre et 94 p. 100 de la valeur de toutes les commandes pour l'exercice 2005-2006.

Généralement, l'ACDI passe des marchés pour recruter des agences d'exécution et gérer les projets directifs. L'Agence a reçu du Conseil du Trésor le pouvoir de passer des marchés afin de dépenser les fonds des contributions. Ainsi, le processus de passation de marché est régi par le Règlement sur les marchés de l'État, la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés et la Politique sur les marchés du CT.

Le pouvoir dont jouit la ministre de passer des marchés de service lui est conféré par le Règlement sur les marchés de l'État et la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés. Selon ce pouvoir, la ministre peut attribuer un marché de services concurrentiel pour l'aide au développement international jusqu'à concurrence de 20 millions de dollars, et un marché de services non concurrentiel jusqu'à concurrence de 200 000 $. La ministre a délégué son pouvoir à divers postes au sein de l'Agence. Les vice-présidents peuvent adjuger des marchés concurrentiels allant jusqu'à 500 000 $ et des marchés non concurrentiels allant jusqu'à 100 000 $.

Les accords de contribution et de subvention (qu'on appelle ententes quand il s'agit d'organismes non canadiens) servent aux programmes réactifs et au financement de base (y compris les approches-programmes). L'utilisation des accords de contribution et de subvention est régie par la Politique sur les paiements de transfert ainsi que par les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement.

Le pouvoir du ministre d'approuver les contributions et les subventions lui est conféré par la Politique sur les paiements de transfert (2000) ainsi que par les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement (2001). Selon ce pouvoir, la ministre peut approuver des transferts (subvention ou contribution) jusqu'à concurrence de 20 millions de dollars (pour la plupart des programmes). La ministre délègue son pouvoir à des postes de différents niveaux au sein de l'Agence, selon le type de programme. Par exemple, le vice-président de la Direction générale du partenariat canadien peut approuver une contribution allant jusqu'à 5 millions de dollars versée au bénéficiaire du financement d'un programme, tandis que le vice-président de la Direction générale des programmes multilatéraux peut approuver une subvention allant jusqu'à 3,6 millions de dollars versée à un bénéficiaire de l'assistance humanitaire internationale.

La vérification a porté sur un échantillon de 73 commandes. On y a examiné les processus d'approbation de commande, notamment en matière de diligence raisonnable et d'enregistrement de la commande dans le SIA. On a en outre procédé à l'examen des contrôles entourant ces processus.

La vérification a révélé que 63 des 73 commandes examinées respectaient les critères. Cependant, un point est préoccupant : l'absence de documentation en matière de diligence raisonnable dans la prise de décision de l'ACDI lorsque cette dernière établit un certain niveau de financement en réponse à un appel général de la part de l'organisme qui demande un financement. Par exemple, des organismes de l'ONU tels que le Programme alimentaire mondial et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés demandent de l'aide aux pays donateurs. L'ACDI n'a pas les moyens, et ce n'est pas dans son mandat, de verser la totalité du montant demandé. Cependant, les dossiers officiels ne contiennent aucune indication sur le processus suivi pour déterminer la somme que doit accorder l'ACDI.

La Direction générale du partenariat canadien a publié en juillet 2004 un document sur les exigences en matière de diligence raisonnable (The Requirement for Due Diligence - A Framework). Ce guide énonce les éléments essentiels en matière de diligence raisonnable propres aux programmes réactifs appuyés par la Direction générale. Il comporte également un questionnaire et couvre tous les aspects du cycle des dépenses, de l'examen et de l'approbation de la proposition jusqu'à la vérification financière en passant par le suivi et les paiements.

Étant donné que dans l'ensemble le contrôle est bien effectué, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire.

4.3 Contrôle des engagements - article 32 (contrôle financier clé no 3)

Critères de vérification

1. Le code de la commande renvoie au fonds et au centre financier appropriés pour que les engagements soient imputés sur le bon budget.
2. L'auteur de la commande dans le Système d'information de l'Agence a le pouvoir d'engagement nécessaire (article 32).
3. L'engagement a été créé dans le SIA-SAP avant que la commande soit signée.

4.3.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que les employés de l'Agence qui ont exercé le pouvoir d'engagement n'étaient pas titulaires d'un tel pouvoir.

Analyse

Les prescriptions de la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur le contrôle des engagements font en sorte que les ministères et organismes ne risquent pas de dépenser plus que les sommes votées par le Parlement.

L'ACDI est tenue d'assurer le contrôle de ses engagements en ce qui concerne les paiements de transfert au niveau des crédits (budget total des paiements de transfert de l'ACDI) et des postes de ses dépenses (11 programmes de subvention et 13 programmes de contribution). Le contrôle des engagements de l'ACDI se fait automatiquement dans le SIA-SAP aux niveaux des directions générales et des fonds.

Toutes les commandes (engagements) examinées dans le cadre de cette vérification ont été liées au bon fonds et au bon centre financier.

À l'ACDI, le pouvoir de signer comme quoi les fonds sont disponibles en vertu de l'article 32 (pour les dépenses d'aide) a été délégué par le ministre de la Coopération internationale au président, aux vice-présidents des programmes ainsi qu'aux directeurs généraux, gestionnaires et agents des programmes. Ils jouissent des « pleins » pouvoirs dans leur domaine de responsabilité respectif.

Pour la plupart des dépenses d'aide (et la totalité des dépenses d'aide examinées au cours de cette vérification), l'enregistrement des engagements dans le SIA-SAP n'est pas vu par les utilisateurs. Cela se fait quand une commande est créée. Le système donne alors à l'utilisateur un numéro de commande. Ce dernier, qui sert de numéro pour le marché ou l'accord, est aussi le numéro de l'engagement. Le codage nécessaire pour le centre de coûts et le fonds est entré lors de la création de la commande, quand l'engagement est enregistré dans le système. L'Agence est d'avis que la création d'une commande (et d'un engagement) est l'expression de l'exercice du pouvoir d'engagement aux termes de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Comme le mentionne l'observation 4.2.1, les agents de projet ne peuvent généralement pas créer de commande dans le SIA-SAP.

La vérification a porté sur 92 sessions de création de commande et révélé que 50 de ces commandes avaient été créées par des employés chargés de la passation de marchés et 42, par des adjoint(e)s aux programmes. Étant donné qu'aucun de ces employés n'avaient reçu le pouvoir d'engagement, ils n'auraient pas dû exercer ce pouvoir.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances revoie les rôles pour le contrôle des engagements dans le but de déterminer qui devrait se charger de faire les engagements. Il faudra par la suite rectifier les accès au système et la délégation des pouvoirs en conséquence.

Réponse de la direction

La Direction des finances a demandé et a reçu une interprétation légale au sujet de l'article 32 de la LGFP. Selon notre conseiller juridique, la personne ayant le pouvoir délégué est la personne qui exerce le pouvoir de prise de décision, et non la personne qui saisie les données.

Nous sommes à réviser les politiques, les directives et les processus actuels au niveau de la création d'engagements et des mesures ont été prises pour adresser cette recommandation. Afin d'assurer qu'il n'y a pas d'ambiguïté liée aux rôles des postes, nous avons précisé les rôles et les responsabilités des différents intervenants dans le processus. Nous offrons des sessions d'information durant les mois de juin et de juillet aux gestionnaires détenant des pouvoirs de signature financiers. Des sessions d'information supplémentaires sont prévues au cours des prochains mois.

De plus, nous avons ajouté des étapes au processus des engagements afin d'assurer qu'une piste de vérification existe pour supporter l'approbation d'un engagement. Ces étapes sont également expliquées lors des sessions d'information.

La mise en oeuvre de ces nouvelles étapes se fera de façon progressive au cours des prochains mois afin d'assurer un processus opérationnel efficient et uniforme. Il est prévu que ce nouveau processus sera entièrement mis en oeuvre dans l'ensemble de l'Agence à la fin de l'année 2007.

De plus, en s'appuyant sur notre revue, il fut déterminé qu'il n'est pas nécessaire de changer les accès au système ni à la délégation des pouvoirs pour les engagements.

En outre, il convient de noter qu'il y a des contrôles en place par les directions générales et le corporatif pour s'assurer que les engagements financiers n'excèdent pas le budget de l'Agence. Il n'y a aucune évidence pour suggérer que le manque d'instructions formelles ait comme conséquence un surplus d'engagements dans le système financier.

4.3.2 Résultat de la vérification

La vérification a révélé qu'à laDirection générale des programmes multilatéraux et à la Direction générale des communications, l'engagement est créé dans le SIA après signature de l'accord de subvention ou de contribution.

Analyse

Pour que le contrôle soit efficace, l'engagement doit être créé dans le SIA-SAP avant la signature de l'accord de contribution ou de subvention, ou du marché.

Au sein des quatre directions générales de programmes géographiques (Asie, Afrique, Amériques et DGEMM), les agents des marchés ou les adjoint(e)s à l'administration des marchés sont chargés de la création des commandes et, par le fait même, des engagements, quand le document est sous forme finale et prêt à être signé par le bénéficiaire. À la Direction générale de l'Asie et à la DGEMM, il arrive à l'adjoint aux programmes de créer la commande et l'engagement dans le SIA-SAP. À la Direction générale du partenariat canadien, l'adjoint aux programmes crée la commande (engagement) quand le document (en règle générale un accord de contribution) est sous forme définitive et prêt à être signé par le bénéficiaire.

À la Direction générale des programmes multilatéraux, le choix et l'approbation du bénéficiaire de la subvention, la préparation de l'accord de subvention et la signature de celle-ci se font avant la remise des documents à l'adjoint aux programmes pour qu'il crée la commande (engagement) et génère le paiement dans le SIA-SAP.

À la Direction générale des Communications (Programme d'information sur le développement), le choix et l'approbation du bénéficiaire de la contribution, la préparation de l'accord de contribution et la signature de celui-ci se font avant la remise des documents au groupe des services de gestion qui crée la commande et l'engagement dans le SIA-SAP.

Si la commande et l'engagement sont créées après la signature de l'accord par les deux parties, l'Agence risque de manquer de fonds non engagés pour respecter l'accord.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances transmette des instructions selon lesquelles, peu importe la situation, la commande doit tout d'abord être créée dans le SIA, avant la signature de l'accord de subvention ou de contribution, ou du marché.

Réponse de la direction

La Direction des finances, a fourni des instructions à l'intention des représentants des directions générales de programmes concernées pour veiller à ce que, quelle que soit la situation, une commande soit créée dans le Système d'information de l'Agence avant la signature de l'accord de subvention ou de contribution ou encore du contrat. Cette exigence sera incluse dans tous les documents pertinents liés au processus d'engagements.

4.4 Activation de commande (contrôle financier clé no 4)

Critère de vérification

L'activation d'une commande et le processus de vérification des comptes sont des fonctions séparées.

Résultat de la vérification

La vérification a révélé que pour 37 des 92 sessions relatives à des commandes (marchés, accords de subvention ou de contribution) examinées, les commandes avaient été activées par des adjoint(e)s aux programmes qui s'étaient en outre chargés de la vérification des comptes.

Analyse

Les entrevues menées dans le cadre de la vérification ont confirmé que la plupart des saisies et modifications de données, dans le SIA-SAP, sont faites par l'adjoint(e) aux programmes. L'Agence a toutefois reconnu que les spécialistes des marchés devraient intervenir dans le processus de création des commandes pour s'assurer de l'existence de documents valides sur les ententes de financement avant le versement des paiements. Depuis janvier 2001, un accès spécial au SIA-SAP est requis pour « activer » une commande avant le traitement des paiements par l'adjoint(e) aux programmes. À l'origine, cet accès ne devait être accordé qu'au personnel des unités responsables des marchés au sein des directions générales; toutefois, certaines directions générales, notamment le Partenariat canadien et les Programmes multilatéraux, n'ayant pas d'unité spécifiquement consacrée à la passation des marchés, ont donné cet accès aux adjoint(e)s aux programmes.

On a examiné, au cours de la vérification, une liste des droits d'accès accordés aux utilisateurs et on a constaté que trois directions générales seulement (Asie, Afrique et Amériques) limitaient l'activation des commandes au personnel de leur unité responsable des marchés. À la Direction générale de l'Europe, du Moyen-Orient et du Maghreb (DGEMM), le personnel de l'unité responsable des marchés jouit de cet accès, et les adjoint(e)s aux programmes (qui traitent également les paiements) l'ont également obtenu. Il en va de même aux Programmes multilatéraux et au Partenariat canadien. Au sein des deux autres programmes examinés (la Direction générale des communications et la Direction générale des politiques), cette fonction est distincte de la vérification des comptes.

La vérification a porté sur les personnes qui activaient les commandes, à savoir s'il s'agissait des mêmes personnes qui étaient chargées de la vérification des comptes. On a ainsi examiné les répertoires pour 92 commandes et remarqué que le personnel des unités responsables des marchés au sein des directions générales avait activé 55 commandes, tandis que les adjoint(e)s aux programmes, qui font également la vérification des comptes, s'étaient chargés des 37 autres. Cette anomalie est particulièrement notable à la Direction générale des programmes multilatéraux, où 22 des 23 sessions examinées pour le traitement de commandes ont été faites par des adjoint(e)s aux programmes; à la Direction générale du partenariat canadien, où les 10 commandes examinées ont été traitées par des adjoint(e)s aux programmes; à la DGEMM, où 5 des 11 commandes ont également été traitées par des adjoint(e)s aux programmes.

La vérification a également porté sur le moment de l'activation. On voulait ainsi vérifier que la commande était bel et bien exécutée avant son activation, ce qui était le cas pour toutes les commandes examinées.

On estime que le fait de confier à une seule et unique personne le soin d'entrer toutes les données relatives au système de dépense d'aide, c'est-à-dire la création et l'activation de la commande et la création des demandes de décaissement, augmente le risque d'erreur. En outre, en excluant du processus le personnel de l'unité responsable des marchés, on court le risque que les documents sur les ententes de financement de l'ACDI soient de piètre qualité.

Recommandation des vérificateurs

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés veille à ce que l'accès spécial servant à l'activation des commandes ne soit donné qu'au personnel responsable des marchés.

Réponse de la direction

Bien que la vérification ait constatée que la séparation des fonctions représentait un enjeu, la qualité des commandes d'achat et les paiements reliés ne l'étaient pas.

La Direction de finances conjointement avec la Direction de la gestion des marchés a adressé les résultats et les directions générales affectées ont confirmé à la Direction des finances que les processus d'affaires ont été modifiés pour s'assurer que, à tout moment, l'activation des commandes d'achat est exercée par des agents de contrats.

Pour assurer la perfection, la Direction des finances a déjà entrepris le travail avec la DGGIT et les directions générales de programme pour passer en revue les profils d'utilisateur de système des adjoints de programme afin de les empêcher, à l'avenir, d'activer toute commande d'achat.

4.5 Vérification des comptes (contrôle financier clé no 5)

Critères de vérification

1. La personne chargée de la vérification des comptes suit un processus écrit.
2. La demande de paiement (facture, demande de paiement, demande d'avance de fonds, etc.) contient suffisamment de renseignements pour que la vérification des comptes soit complète.
3. On fait montre de diligence raisonnable dans la vérification des comptes.
4. La vérification d'une demande de paiement doit être documentée et il faut fournir le nom de la personne qui s'est chargée de la vérification de ce compte.
5. La personne chargée de la vérification du compte n'est pas celle qui a le pouvoir de dépenser.

4.5.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé qu'il y a peu de procédures documentées pour la vérification des comptes effectuée par les adjoint(e)s aux programmes.

Analyse

La vérification des comptes est un processus grâce auquel on s'assure que les conditions de l'accord sont respectées, que la transaction est exacte et que l'ensemble des actes, règlements, décrets en conseil et politiques sont également respectés.

Le décaissement des fonds d'aide est régi de manière générale par les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et de façon plus précise par les politiques du Conseil du Trésor, comme celle sur la vérification des comptes. La Direction des finances de l'ACDI a publié en 1994 un bulletin sur la vérification des comptes décrivant les étapes générales relatives au pouvoir de dépenser et à la vérification des comptes.

En entreprenant la vérification, les vérificateurs s'attendaient à ce que chaque direction générale ait, pour chacun de ses systèmes et procédures de vérification des comptes, de la documentation utilisée par l'ensemble du personnel. Les entrevues ont cependant révélé qu'aucune des directions générales n'avait de procédure écrite ou normalisée, sauf le Partenariat canadien, qui venait récemment d'en adopter une. Certain(e)s adjoint(e)s aux programmes utilisaient des listes de contrôle pour documenter leur processus de vérification des comptes, dont le formulaire 105 de l'ACDI (une liste standard de vérification des comptes), d'autres non. Par contre, certaines de ces listes, dont celle de la DGEMM, étaient suffisamment détaillées pour être considérées comme des procédures. La vérification a toutefois révélé que certaines de ces listes ne sont pas toujours remplies durant l'exécution des procédures. La vérification a porté sur des transactions relatives aux dépenses pour 68 commandes et a permis d'établir que seulement 7 d'entre elles comportaient des procédures ou des listes de contrôle destinées à la vérification des comptes.

On a en outre remarqué, au cours des entrevues, que les adjoint(e)s aux programmes reçoivent une formation minimale sur la vérification des comptes.

Sans procédure ni liste de contrôle pour la vérification des comptes, l'Agence risque d'avoir un rendement irrégulier et une documentation incohérente quant à la vérification de ses comptes et risque également d'effectuer des paiements non conformes aux modalités de paiement précisées dans les marchés et accords qu'elle a conclus.

Dans chacune des directions générales, les tâches sont réparties entre les adjoint(e)s aux programmes chargés de la vérification des comptes et les agents de projets, les directeurs et les directeurs généraux qui ont le pouvoir de dépenser, conformément à la politique sur la délégation des pouvoirs.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de procédures de vérification des comptes, y compris les exigences en matière de documentation. Ce travail coordonné devrait faire intervenir les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes et comporter des instructions sur la saisie des données dans le Système d'information de l'Agence.

Réponse de la direction

Par l'intermédiaire d'un communiqué à toute l'Agence, la Direction des finances a rappelé aux gestionnaires leur responsabilité de documenter le processus de diligence raisonnable qu'ils exercent avant d'autoriser un paiement. Ceci est une étape clé du processus de vérification des comptes.

En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007.

De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008.

En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.

4.5.2 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que l'information financière fournie par les bénéficiaires pour rendre compte des paiements anticipés (avances) ne contient généralement pas assez de détails pour que la vérification du compte soit bien faite.

Analyse

Quand les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement ont été approuvées en 2001, le Conseil du Trésor a également accordé une exemption relative au calendrier des paiements anticipés (avances). L'Agence peut donc verser à ses bénéficiaires des paiements anticipés trimestriels jusqu'à concurrence de 500 000 $ et avoir deux paiements non réglés simultanément. On a par la suite permis, en 2003, le soutien budgétaire direct et la mise en commun de fonds. En vertu de ces dispositions, on peut donc verser aux bénéficiaires, chaque année, d'importants paiements anticipés.

Ces deux exemptions ainsi que l'autorisation normale de paiements anticipés prévue dans la Politique sur les paiements de transfert offrent trois choix possibles à l'Agence. En 2005, la Direction des finances a publié un document intitulé La position de l'ACDI sur la politique de gestion de trésorerie reliée aux paiements anticipés de contributions. Bien que ce document traite avant tout du soutien budgétaire direct et de la mise en commun des fonds, il souligne que l'ACDI devrait faire montre de diligence raisonnable quand elle choisit son mode de paiement anticipé en fonction de chaque situation. On y recommande en outre que chaque décision soit dûment documentée et justifiée.

La plupart des paiements effectués en vertu d'accords de contribution signés par l'Agence sont des paiements anticipés. Ceux-ci se fondent sur les besoins de trésorerie estimés, qui sont généralement enregistrés, dans le SIA, comme des avances. L'Agence n'utilise pas de formule particulière pour les décaissements, bien que la Direction générale du partenariat canadien ait un formulaire normalisé qui comporte suffisamment de renseignements pour justifier l'utilisation ou la nécessité de l'avance demandée. Ce manque de détails sur la trésorerie empêche la personne responsable de la vérification des comptes et l'agent titulaire du pouvoir de dépenser de déterminer avec précision la vraisemblance d'une demande de paiement anticipé.

L'accord de contribution type (du 1^er avril 2005) utilisé par l'ACDI exige une comptabilisation des avances d'après les coûts admissibles. Cependant, aucune formule n'est associée à cet accord type. Il n'existe pas de formule pour cette comptabilisation, mais, en ce qui concerne les cas examinés lors de la vérification, le document ne rendait pas compte des coûts jusqu'au niveau des frais admissibles. La vérification a en outre permis de souligner le manque de cohérence dans les formules de comptabilisation et dans le degré de détail fourni.

Compte tenu du nombre limité de détails fournis par le bénéficiaire dans ses rapports financiers, l'ACDI n'est pas en mesure d'attester que les dépenses pour lesquelles ce dernier demande un remboursement respectent le fondement des modalités de règlement. Il y a ainsi risque que le bénéficiaire fasse des dépenses ne pouvant être remboursées aux termes de l'accord.

En outre, quand l'Unité de la conformité financière procède à la vérification d'un accord, le vérificateur doit demander au bénéficiaire, avant le début de la vérification, une liste détaillée des dépenses faites d'après les coûts admissibles. Si les comptes sont accompagnés de plus de détails, le bénéficiaire n'aura pas à fournir de détails au moment de la vérification, qui peut parfois se faire plusieurs années plus tard.

La Direction générale du partenariat canadien a publié en février 2005 des lignes directrices sur la préparation des budgets et des rapports financiers (Guidelines for Budget Preparation and Financial Reporting). Bien que ce document fasse état de la nécessité de budgétiser les coûts admissibles et d'en faire rapport jusqu'à un certain degré de détail, il ne fournit aucun exemple de l'information financière permettant de rendre compte des paiements anticipés.

Cette absence de formule normalisée pour la comptabilisation des avances entraîne des problèmes tant pour l'ACDI que pour ses bénéficiaires. Pour l'ACDI, cela limite le nombre d'examens possibles par vérification de compte. Les bénéficiaires doivent quant à eux adapter leur rapport selon l'agent de projet ou l'adjoint(e) aux programmes en poste au moment de la demande.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés et les directions générales de programmes, établisse les niveaux minimums de détail à fournir tant pour les disponibilités à l'appui d'une demande d'avance de fonds que pour la reddition de comptes à l'égard de l'utilisation des paiements anticipés.

Réponse de la direction

À la suite de la recommandation, la Direction des finances établira des modèles normalisés. Ce travail sera aligné avec la revue des procédures de contrôles financiers et les plans d'action liés aux recommandations du Rapport d'experts indépendants sur les programmes de subventions et contributions.

Le travail sera complété avant le 31 mars 2008.

4.5.3 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que, sous réserve des préoccupations énoncées dans les observations 4.5.1 et 4.5.2, la vérification des comptes était faite convenablement pour les demandes de paiement examinées dans le cas de 65 des 68 commandes échantillonnées.

Analyse

La vérification des comptes effectuée par les adjoint(e)s aux programmes se limite aux renseignements figurant dans la demande de paiement présentée par le bénéficiaire ou l'entrepreneur. Si ces renseignements sont conformes au marché ou à l'accord, mais sont limités comme en fait mention l'observation 4.5.2 ci-dessus, l'adjoint aux programmes devra probablement se contenter de vérifier les calculs figurant dans le document.

La vérification a touché la vérification des comptes en cours pour une série de transactions. Elle a porté sur les transactions relatives aux dépenses de 68 commandes et a permis de découvrir que, pour 65 des 68 commandes examinées, la vérification des comptes était bien faite.

Étant donné que le contrôle est bien effectué, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire.

4.6 Pouvoir de dépenser (contrôle financier clé no 6)

Critères de vérification

1. La personne exerçant le pouvoir de dépenser détient suffisamment de renseignements pour confirmer que les services ou les biens ont été fournis et que les principes de la diligence raisonnable ont été respectés.
2. La personne exerçant le pouvoir de dépenser jouit des pouvoirs nécessaires.

4.6.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé qu'il y a peu de procédures et d'instructions documentées relativement à la diligence raisonnable qu'exige le pouvoir de dépenser.

Analyse

L'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, communément appelé le pouvoir de dépenser, constitue l'étape la plus cruciale du processus de dépenses. Bien que la vérification des comptes porte sur la validité de la demande de paiement au regard des conditions financières du marché ou de l'accord, l'attestation de la réception des biens et des services ou de l'exécution du travail doit être faite par quelqu'un qui connaît les activités du bénéficiaire ou de l'entrepreneur. L'agent de projet pourrait à ce moment-là exercer son pouvoir de dépenser, le cas échéant, ou signer une déclaration à cet égard advenant que ce pouvoir soit délégué à quelqu'un d'autre.

La Direction générale du partenariat canadien a publié en juillet 2004 un document sur les exigences en matière de diligence raisonnable (The Requirement for Due Diligence - A Framework). Ce guide énonce les éléments essentiels en matière de diligence raisonnable propres aux programmes réactifs appuyés par la Direction générale. Il comporte également un questionnaire simple et couvre tous les aspects du cycle des dépenses, y compris la vérification des comptes et le pouvoir de dépenser.

La vérification a révélé qu'à la Direction générale des communications, le document sur le pouvoir de dépenser est un mémoire qui indique si une vérification de compte a été faite et si l'agent de projet a fait montre de diligence raisonnable pour déterminer si le travail a été effectué tel que le prévoit l'accord de contribution. Ce mémoire reçoit les initiales ou la signature de diverses parties avant d'être signé par la personne titulaire du pouvoir de dépenser.

La vérification a en outre révélé qu'au sein d'une direction de la Direction générale des programmes multilatéraux, l'agent de projet remplit et signe une liste de contrôle confirmant que les conditions de paiement prescrites ont été respectées. Ce document est nécessaire pour obtenir la signature de la personne titulaire du pouvoir de dépenser. À la Direction générale des politiques, l'agent de projet est tenu de signer un certificat attestant que les conditions de paiement ont été respectées.

Dans trois des cas mentionnés ci-dessus (aux Communications, aux Programmes multilatéraux et aux Politiques), l'agent de projet, n'ayant pas le pouvoir de dépenser, doit indiquer à l'agent titulaire de ce pouvoir qu'il peut l'exercer. À la Direction générale du partenariat canadien, les nouvelles procédures garantiront que l'agent titulaire du pouvoir de dépenser aura respecté toutes les directives nécessaires en matière de diligence raisonnable pour signer la demande de paiement.

Outre les documents mentionnés précédemment, les agents de projet ayant le pouvoir de dépenser n'ont aucune procédure ni liste de contrôle sur laquelle se fonder. Toutefois, la vérification visait avant tout à avoir la preuve que l'agent de projet faisait montre de diligence raisonnable dans l'exercice de son pouvoir de dépenser. Bien que certains agents de projet ont indiqué qu'ils ont examiné des rapports de suivi en s'interrogeant sur certaines dépenses, la vérification n'a pas réellement permis de démontrer que ces démarches étaient systématiquement effectuées.

Les entrevues ont révélé que, bien que de la formation est disponible pour les agents de projet sur leurs responsabilités à l'égard de leur pouvoir de dépenser, il est nécessaire que l'approche soit plus concertée et qui comprendrait un agencement de théorie, de pratique et de mentorat échelonné sur une certaine période de temps. Afin de donner suite à une initiative de la direction générale des Amériques, l'unité de l'Apprentissage continu oeuvre présentement à élaborer des modules de formation qui seront intégrés au cadre d'apprentissage des agents de développement.

La vérification a porté sur les demandes de paiement liées à 70 commandes et a permis d'établir que pour 14 commandes, les preuves de diligence raisonnable de la part de l'agent de projet étaient insuffisantes. Cela a suffit pour conclure que ce contrôle ne fonctionnait pas efficacement.

L'absence de documentation sur le degré de diligence raisonnable dont ont fait montre les agents de l'ACDI signifie que l'Agence n'est pas en mesure de démontrer qu'il y a bel et bien eu diligence raisonnable. En outre, le manque de procédures normalisées en matière de diligence raisonnable empêche d'uniformiser le travail et augmente le risque d'omettre des étapes liées à la diligence raisonnable.

Recommandation de la vérification

Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de procédures en matière de diligence raisonnable liées au pouvoir de dépenser et que ces procédures soient documentées. Ce travail coordonné devrait faire intervenir les directions générales de programmes et tenir compte de leurs besoins particuliers.

Réponse de la direction

La Direction des finances prend des actions immédiates pour adresser cette recommandation.

Par l'intermédiaire d'un communiqué à toute l'Agence, la Direction des finances a rappelé aux gestionnaires leur responsabilité de documenter le processus de diligence raisonnable qu'ils exercent avant d'autoriser un paiement.

Nous offrons des sessions d'information durant les mois de juin et de juillet aux gestionnaires détenant des pouvoirs de signature financiers. Des sessions d'information supplémentaires sont prévues au cours des prochains mois.

De plus, nous avons ajouté des étapes au processus de dépenses afin d'assurer qu'une piste de vérification existe pour démontrer l'exercice de la diligence raisonnable liée au pouvoir de dépenser. Ces étapes sont également expliquées lors des sessions d'information.

La mise en oeuvre de ces nouvelles étapes se fera de façon progressive au cours des prochains mois afin d'assurer un processus opérationnel efficient et uniforme. Il est prévu que ce nouveau processus sera entièrement mis en oeuvre dans l'ensemble de l'Agence à la fin de l'année  2007.

Un processus de surveillance sera mis en application pour assurer que les procédures sont suivies et incorporées aux processus annuels de surveillance financière.

Il est important de noter que l'Agence a des contrôles financiers en place qui n'ont pas été couverts par cette vérification et qui assurent que les paiements d'aide sont correctement justifiés. Des vérificateurs professionnels indépendants effectuent notamment plus de 200 vérifications de paiements pour des programmes et des projets au nom de la Direction des finances de l'ACDI afin d'assurer que l'argent transféré à des agences d'exécution est dépensé selon les modalités et les conditions financières du contrat s'y rattachant. Ces vérifications couvrent approximativement 25 % du nombre d'accords de contribution et de contrats de services qui sont signés durant un exercice financier. La part du budget de l'Agence consacrée à ces vérifications représente un montant de plus de 4,3 millions de dollars. Si des dépenses non justifiées ou non permises sont décelées dans le cadre de ces vérifications, les sommes sont récupérés des agences d'exécution. Ces vérifications n'ont pas soulevé de problèmes significatifs.

De plus, une vérification interne récente de notre programme du Mozambique a conclu que des contrôles adéquats étaient en place pour les articles 32, 33 et 34 de la LGFP.

4.7 Vérification des comptes (contrôle financier clé no 5)

Critères de vérification

1. On examine la demande de paiement pour s'assurer que le montant correctement enregistré dans le Système d'information de l'Agence (SIA-SAP), que son code correspond à celui du SIA-SAP et que la personne qui a le pouvoir de payer jouit des pouvoirs nécessaires et qu'il s'agit bien de sa signature.
2. La personne exerçant le pouvoir de payer jouit des pouvoirs nécessaires.

4.7.1 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que le pouvoir de payer est contrôlé et exercé comme il se doit.

Analyse

À l'ACDI, le pouvoir de signer une demande de paiement en vertu de l'article 33 a été accordé par le ministre de la Coopération internationale au président, au vice-président de la Direction générale des ressources humaines et des services corporatifs (qui est aussi le dirigeant principal des finances), au directeur général de la Direction des finances, au gestionnaire des opérations comptables, au superviseur de l'Unité des décaissements et aux agents comptables.

La Politique de comptabilité financière de l'ACDI (Autorisation et authentification électronique), en vigueur depuis le 1^er avril 2001, précise qu'actuellement, l'autorisation électronique ne s'applique qu'à l'article 33. En outre, la politique mentionne que la signature électronique nécessite une clé matérielle (disquette) et un mot de passe. À l'ACDI, seul le directeur des services financiers, le gestionnaire des opérations comptables et trois membres de leur personnel possèdent une clé et un mot de passe, qu'ils doivent utiliser au moins une fois par mois pour ne pas perdre leur droit relatif à l'article 33. Le superviseur de l'Unité des décaissements est la personne qui exerce le plus souvent les pouvoirs touchant l'article 33.

L'Unité des décaissements reçoit la demande de paiement (c'est-à-dire le document papier) signé en vertu de l'article 34. Elle doit toujours comparer la signature à celle de la fiche de signature électronique (scannée) pour s'assurer qu'elle est valide et que la personne en question jouit du pouvoir nécessaire pour dépenser le budget. Elle compare également le nom et l'adresse du fournisseur ainsi que le code et la somme aux données enregistrées dans le SIA-SAP. Les deux commis de l'Unité des décaissements s'acquittent de cette tâche.

On signale toute erreur à la personne chargée de la vérification des comptes pour que les corrections soient apportées. Aucun registre des erreurs ni des mesures correctives n'est conservé. Selon le gestionnaire des opérations comptables, les erreurs les plus fréquentes concernent les sommes et le codage dans le cas du document relatif à l'article 34 par rapport aux sommes et au codage dans le SIA-SAP. Parfois, l'Unité découvre que des personnes non autorisées ont signé la demande en application de l'article 34.

Une fois l'examen terminé, la demande de paiement est placée avec d'autres demandes et l'agent ayant les pouvoirs relatifs à l'article 33 y appose sa signature électronique.

La vérification a porté sur les paiements effectués en 2005-2006 pour 71 commandes; elle a permis de constater qu'elles sont toutes correctement enregistrées dans le SIA-SAP.

Étant donné que le contrôle est bien effectué, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire.

4.7.2 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que, bien que la fonction d'assurance de la qualité soit assurée conformément aux exigences énoncées dans la politique du Conseil du Trésor, certaines améliorations seraient souhaitables.

Analyse

Afin de se conformer à la politique du Conseil du Trésor, la Direction des finances assure un contrôle de la qualité de la vérification des comptes et vérifie la signature aux termes de l'article 34. Une unité dirigée par le gestionnaire des opérations comptables prépare chaque trimestre un échantillonnage aléatoire statistiquement valide de transactions pour s'assurer que la vérification des comptes est faite conformément aux prescriptions de l'article 34. Ce processus d'assurance de la qualité, qui couvre les transactions à risque élevé, a été mis au point en 1991. Il adapte l'échantillonnage au risque élevé des transactions examinées. Depuis 1991, l'Agence n'a jamais modifié sa définition des transactions à risque élevé, malgré les changements apportés à sa structure de dépenses en ce qui concerne les organismes multilatéraux et les approches-programmes.

Toutes les transactions à risque élevé sont examinées. On fait également un échantillonnage statistiquement valide des transactions à risque modéré. Figurent parmi les transactions à risque tous les paiements supérieurs à 2 millions de dollars. Le rapport trimestriel des mois d'avril à juin 2005 a mis à jour six erreurs critiques parmi les 73 transactions à risque élevé examinées, dont une erreur critique parmi les 34 transactions d'aide examinées. Dans l'échantillon de 150 transactions à risque modéré, on ne note que 8 erreurs. Cependant, le rapport ne précise pas s'il s'agit de niveaux de risque acceptables ou non pour l'Agence ni s'il y a une assurance raisonnable de l'efficacité de la vérification des comptes effectuée à l'ACDI en vertu de l'article 34.

Recommandations de la vérification

4.7.2.1 Il est recommandé que la Direction des finances fasse état, dans ses rapports trimestriels sur l'assurance de la qualité, du niveau d'assurance quant à l'efficacité de la vérification des comptes.

4.7.2.2 Il est recommandé que la Direction des finances revoie son processus d'assurance de la qualité pour vérifier que les facteurs de risque et les valeurs pécuniaires sont toujours valables après 15 ans.

Réponse de la direction

4.7.2.1 La Direction des finances a examiné les renseignements fournis dans ses rapports trimestriels sur l'assurance de la qualité pour y inclure des déclarations pertinentes sur le niveau d'assurance quant à l'efficacité de la vérification des comptes.

4.7.2.2 La recommandation de revoir le processus d'assurance de la qualité est actuellement en cours. Des consultants indépendants effectuent cette revue. La revue et toute action en découlant seront alignées avec l'exercice de revue des procédures de contrôles financiers devant être complément pour le 31 décembre 2007.

4.7.3 Résultat de la vérification

La vérification a révélé que les instructions relatives aux fiches de signature n'étaient pas suivies, qu'il n'y avait aucune procédure d'annulation des fiches des employés rayés de l'effectif et qu'aucune révision annuelle de l'instrument de délégation et des fiches de signature n'avait été entreprise.

Analyse

L'Instrument de délégation des pouvoirs de sélection et de signature des documents contractuels et financiers actuel de l'ACDI est entré en vigueur le 26 janvier 2004. On le trouve dans Entre Nous avec une note explicative (de novembre 2005). Le document de délégation fait état de 28 postes opérationnels génériques et de 16 postes fonctionnels génériques au sein de l'Agence. Il contient également trois tableaux : 1 - Approbations de programme/projet d'aide; 2 - Dépenses d'aide; 3 - Dépenses de fonctionnement et pouvoirs divers. Pour les besoins de cette vérification, seuls les tableaux 1 et 2 ont été examinés.

La vérification a permis d'établir que cet instrument de délégation n'était pas à jour ni signé par la nouvelle ministre nommée au début de 2006.

L'instrument de délégation expose le cadre à l'intérieur duquel la direction peut autoriser les titulaires de postes à exercer un pouvoir total ou partiel en matière de signature de documents contractuels, financiers et de sélection, selon que les dénominations sur les fiches de spécimen équivalent aux postes génériques. La fiche associe la personne au poste.

La vérification a porté sur la « Procédure pour remplir les fiches de spécimen de signature » (avril 2004) dans Entre Nous et a permis de comparer les fiches de signature en vigueur aux approbations examinées. Les procédures sont claires et respectées par le personnel qui prépare les fiches. On a expliqué aux vérificateurs qu'une fiche doit être authentifiée par son titulaire ou le superviseur de ce dernier pour être valide.

Il semble que, dans certaines directions générales, les nouvelles fiches de signature soient examinées par le conseiller en gestion financière et parfois par le gestionnaire des marchés avant d'êtres soumises à la Direction des finances.

Les vérificateurs ont aussi cerné des problèmes dans le système actuel quant à la création et à la tenue des fiches de signature. Contrairement à la procédure écrite, les fiches sont vérifiées et signées par un des commis dirigés par le superviseur de l'Unité des décaissements, et non par le superviseur dont il est question dans la procédure de l'ACDI. Les vérificateurs ont également remarqué que, quand un commis trouve des erreurs sur une fiche, il les corrige à l'encre rouge au lieu de retourner la fiche à l'expéditeur comme le prévoit la procédure.

En outre, certaines fiches visant des personnes retraitées ou qui avaient quitté leur poste n'avaient pas encore été transférées du répertoire des fiches actives aux archives. Aucune procédure n'existe pour informer l'Unité des décaissements d'un tel changement pas plus qu'il n'y a de procédure (ni aucun espace prévu sur la fiche) pour signaler l'expiration des fiches. La politique sur la délégation de pouvoirs précise que les services doivent annuler ou retirer une fiche de signature quand le titulaire quitte son poste.

La vérification n'a pas permis de trouver d'exigences ni de procédures documentées à l'ACDI sur la revue annuelle de l'instrument de délégation et des fiches de signature, contrairement à ce que prescrit la politique du Conseil du Trésor. On n'a donc aucune preuve que cette revue annuelle a lieu. La vérification a en outre révélé (comme le mentionne le paragraphe précédent) qu'aucune revue n'a eu lieu récemment à la grandeur de l'Agence.

Depuis 2006, les employés titulaires de pouvoirs délégués doivent démontrer leur maîtrise de ces pouvoirs grâce à un processus d'évaluation en ligne. Ceux qui échouent perdent les pouvoirs délégués. En outre, toutes les personnes nouvellement nommées à des postes auxquels se rattachent des pouvoirs délégués devront suivre une formation et réussir l'évaluation avant d'avoir le droit d'exercer ces pouvoirs. L'École de la fonction publique du Canada offre cette formation.

Les responsables de cette vérification estiment que pour déléguer des pouvoirs de signature aux nouveaux agents de projet et gestionnaires de programme en ce qui concerne l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, on ne devrait pas limiter leur formation aux cours donnés à l'École de la fonction publique du Canada, ceux-ci étant plutôt génériques, mais y ajouter une formation axée sur leurs rôles et responsabilités.

Un instrument de délégation à jour avec deux fiches de signature justificatives est non seulement une exigence de la politique du Conseil du Trésor, mais également une manifestation de l'exercice à bon escient des pouvoirs contractuels et financiers délégués par le ministre.

Recommandations de la vérification

4.7.3.1 Il est recommandé que la Direction des finances passe en revue annuellement le document de délégation et les fiches de spécimen de signature. L'instrument de délégation devrait être signé le plus rapidement possible par la ministre actuellement en poste.

4.7.3.2 Il est recommandé que la Direction des finances réécrive la procédure relative aux fiches de signature pour s'assurer qu'elle est conforme au système de fonctionnement et aux critères de certification en vigueur.

4.7.3.3 Il est recommandé que la Direction des finances évalue la possibilité de relier les fiches de signature au module des ressources humaines du Système d'information de l'Agence pour qu'elles soient mises à jour parallèlement aux changements organisationnels.

Réponse de la direction

4.7.3.1 La Division de finances établira un processus formel de révision annuelle des fiches de spécimen de signature avant le 30 novembre 2007. Ce processus formel remplacera le processus informel qui existe actuellement dans les diverses directions générales et la Direction des finances.

Un Instrument de délégation révisé, reflétant les Modalités et conditions pour les subventions et contributions reliées à l'aide internationale au développement de l'ACDI approuvées par le Conseil du Trésor, devrait être soumis à la ministre pour approbation avant le 30 novembre 2007.

4.7.3.2 Bien que la procédure courante intitulée « Procédure pour compléter les fiches de spécimen de signature » ait été jugée claire et est suivie par le personnel préparant les fiches, la Direction des Finances revoit présentement ses procédures relatives aux fiches de spécimen de signature pour doublement s'assurer qu'aucune fiche n'existe pour du personnel inactif. De plus, la Direction des Finances va réécrire la procédure mentionnée précédemment pour s'assurer qu'elle reflète le système opérationnel actuel et les exigences de certification mises en oeuvre d'ici le 30 septembre 2007.

4.7.3.3. Tel que recommandé, la Direction des finances examinera la possibilité de lier les fiches de spécimen de signature au module des Ressources humaines du Système d'information de l'Agence.

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5.0  Conclusion

La vérification visait à déterminer si les systèmes de décaissement des fonds d'aide fonctionnent comme il se doit et si les contrôles financiers clés sont efficaces.

La vérification a révélé que quatre des sept contrôles financiers clés fonctionnent correctement. Les vérificateurs ont constaté que certaines personnes chargées de la création des engagements dans le SIA n'ont pas les pouvoirs requis. La vérification a révélé que l'activation des commandes, dans deux des principales directions générales, est faite par les adjoint(e)s aux programmes qui font également la saisie des autres données. Quant au pouvoir de dépenser, il ressort de la vérification que l'exercice de la diligence raisonnable n'est pas pleinement démontré.

Les vérificateurs sont préoccupés par certains problèmes systémiques qui doivent être réglés pour que soient renforcés les contrôles financiers tels que l'absence de texte descriptif des systèmes et des contrôles, que ce soit sur papier ou sous forme électronique, touchant les dépenses d'aide. Bien que les systèmes fonctionnent adéquatement, la vérification n'a pas permis d'établir que c'est le cas pour la totalité d'entre eux à cause de l'absence de textes descriptifs. En outre, il n'était pas possible de déterminer avec netteté de qui relèvent les systèmes et qui peut donner des directives et assurer la conformité avec ces systèmes. Cela entraîne des incohérences dans l'exécution des processus et dans l'entrée des données dans le Système d'information de l'Agence. On peut dès lors s'interroger sur l'exactitude des renseignements extraits du système. Les vérificateurs ont enfin constaté des lacunes quant aux directives à l'intention du personnel en matière de diligence raisonnable pour ce qui est de l'exercice du pouvoir de dépenser.

La vérification a révélé de bonnes pratiques au sein de certaines directions générales, par exemple les procédures touchant la diligence raisonnable à la Direction générale du partenariat canadien, une liste de contrôle à l'intention des agents qui ont le pouvoir de dépenser à la Direction générale des programmes multilatéraux et de la documentation à l'appui du pouvoir de dépenser à la Direction générale des communications.

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Annexe 1 - Résumé des améliorations proposées

Recommandations	Responsabilité	Réponse de la direction et plan d'action	Échéance	Situation
Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de descriptions intégrées des systèmes et contrôles financiers touchant les projets. Ce travail coordonné vise la Direction de la gestion des marchés, la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie et les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes.	Direction des finances	La vérification a noté que ce contrôle était en place, toutefois des améliorations sont recommandées. En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007. De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008. En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.	31 déc. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de descriptions intégrées des systèmes et contrôles financiers liés aux commandes. Ce travail coordonné vise le Groupe des affaires opérationnelles, la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie et les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes.	Direction des finances	La vérification a noté que ce contrôle était en place, toutefois des améliorations sont recommandées. En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007. De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008. En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.	31 déc. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances revoie les rôles pour le contrôle des engagements dans le but de déterminer qui devrait se charger de faire les engagements. Il faudra par la suite rectifier les accès au système et la délégation des pouvoirs en conséquence.	Direction des finances	La Direction des finances a demandé et a reçu une interprétation légale au sujet de l'article 32 de la LGFP. Selon notre conseiller juridique, la personne ayant le pouvoir délégué est la personne qui exerce le pouvoir de prise de décision, et non la personne qui saisie les données. Nous sommes à réviser les politiques, les directives et les processus actuels au niveau de la création d'engagements et des mesures ont été prises pour adresser cette recommandation. Afin d'assurer qu'il n'y a pas d'ambiguïté liée aux rôles des postes, nous avons précisé les rôles et les responsabilités des différents intervenants dans le processus. Nous offrons des sessions d'information durant les mois de juin et de juillet aux gestionnaires détenant des pouvoirs de signature financiers. Des sessions d'information supplémentaires sont prévues au cours des prochains mois. De plus, nous avons ajouté des étapes au processus des engagements afin d'assurer qu'une piste de vérification existe pour supporter l'approbation d'un engagement. Ces étapes sont également expliquées lors des sessions d'information. La mise en oeuvre de ces nouvelles étapes se fera de façon progressive au cours des prochains mois afin d'assurer un processus opérationnel efficient et uniforme. Il est prévu que ce nouveau processus sera entièrement mis en oeuvre dans l'ensemble de l'Agence à la fin de l'année 2007. De plus, en s'appuyant sur notre revue, il fut déterminé qu'il n'est pas nécessaire de changer les accès au système ni à la délégation des pouvoirs pour les engagements. En outre, il convient de noter qu'il y a des contrôles en place par les directions générales et le corporatif pour s'assurer que les engagements financiers n'excèdent pas le budget de l'Agence. Il n'y a aucune évidence pour suggérer que le manque d'instructions formelles ait comme conséquence un surplus d'engagements dans le système financier.	31 déc. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances transmette des instructions selon lesquelles, peu importe la situation, la commande doit tout d'abord être créée dans le Système d'information de l'Agence, avant la signature de l'accord de subvention ou de contribution, ou du marché.	Direction des finances	La Direction des finances, a fourni des instructions à l'intention des représentants des directions générales de programmes concernées pour veiller à ce que, quelle que soit la situation, une commande soit créée dans le Système d'information de l'Agence avant la signature de l'accord de subvention ou de contribution ou encore du contrat. Cette exigence sera incluse dans tous les documents pertinents liés au processus d'engagements.	complété
Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés veille à ce que l'accès spécial servant à l'activation des commandes ne soit donné qu'au personnel responsable des marchés.	Direction de la gestion des marchés	Bien que la vérification ait constatée que la séparation des fonctions représentait un enjeu, la qualité des commandes d'achat et les paiements reliés ne l'étaient pas. La Direction de finances conjointement avec la Direction de la gestion des marchés a adressé les résultats et les directions générales affectées ont confirmé à la Direction des finances que les processus d'affaires ont été modifiés pour s'assurer que, à tout moment, l'activation des commandes d'achat est exercée par des agents de contrats. Pour assurer la perfection, la Direction des finances a déjà entrepris le travail avec la DGGIT et les directions générales de programme pour passer en revue les profils d'utilisateur de système des adjoints de programme afin de les empêcher, à l'avenir, d'activer toute commande d'achat.	complété
Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de procédures de vérification des comptes, y compris les exigences en matière de documentation. Ce travail coordonné devrait faire intervenir les directions générales de programmes. Ces descriptions intégrées doivent faire mention des rôles connexes et comporter des instructions sur la saisie des données dans le Système d'information de l'Agence.	Direction des finances	Par l'intermédiaire d'un communiqué à toute l'Agence, la Direction des finances a rappelé aux gestionnaires leur responsabilité de documenter le processus de diligence raisonnable qu'ils exercent avant d'autoriser un paiement. Ceci est une étape clé du processus de vérification des comptes. En vue de la préparation des états financiers vérifiés en 2008-2009, la Direction des finances mènera un examen complet de ses procédures de contrôles financiers et de la documentation s'y rattachant. Les observations et la recommandation de la vérification sont des éléments importants à cette revue et la conclusion sera adressée via cet exercice. Les résultats de cet effort seront des procédures de contrôles financiers mises à jour accompagnées de la documentation appropriée. Dans la mesure du possible, les processus seront harmonisés pour toute l'Agence. L'exercice de revue et de mise à jour seront terminés avant le 31 décembre 2007. De la formation spéciale et toute mise à jour du système exigée en vertu de cet examen seront complétées avant le 31 mars 2008. En outre, la formation sera incorporée aux programmes de formation continue comme le nouveau Programme d'étude pour les agents de développement.	31 déc. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés et les directions générales de programmes, établisse les niveaux minimums de détail à fournir tant pour les disponibilités à l'appui d'une demande d'avance de fonds que pour la reddition de comptes à l'égard de l'utilisation des paiements anticipés.	Direction des finances	À la suite de la recommandation, la Direction des finances établira des modèles normalisés. Ce travail sera aligné avec la revue des procédures de contrôles financiers et les plans d'action liés aux recommandations du Rapport d'experts indépendants sur les programmes de subventions et contributions. Le travail sera complété avant le 31 mars 2008.	31 mars 2008
Il est recommandé que la Direction des finances coordonne l'élaboration de procédures en matière de diligence raisonnable liées au pouvoir de dépenser et que ces procédures soient documentées. Ce travail coordonné devrait faire intervenir les directions générales de programmes et tenir compte de leurs besoins particuliers.	Direction des finances	La Direction des finances prend des actions immédiates pour adresser cette recommandation. Par l'intermédiaire d'un communiqué à toute l'Agence, la Direction des finances a rappelé aux gestionnaires leur responsabilité de documenter le processus de diligence raisonnable qu'ils exercent avant d'autoriser un paiement. Nous offrons des sessions d'information durant les mois de juin et de juillet aux gestionnaires détenant des pouvoirs de signature financiers. Des sessions d'information supplémentaires sont prévues au cours des prochains mois. De plus, nous avons ajouté des étapes au processus de dépenses afin d'assurer qu'une piste de vérification existe pour démontrer l'exercice de la diligence raisonnable liée au pouvoir de dépenser. Ces étapes sont également expliquées lors des sessions d'information. La mise en oeuvre de ces nouvelles étapes se fera de façon progressive au cours des prochains mois afin d'assurer un processus opérationnel efficient et uniforme. Il est prévu que ce nouveau processus sera entièrement mis en oeuvre dans l'ensemble de l'Agence à la fin de l'année 2007. Un processus de surveillance sera mis en application pour assurer que les procédures sont suivies et incorporées aux processus annuels de surveillance financière. Il est important de noter que l'Agence a des contrôles financiers en place qui n'ont pas été couverts par cette vérification et qui assurent que les paiements d'aide sont correctement justifiés. Des vérificateurs professionnels indépendants effectuent notamment plus de 200 vérifications de paiements pour des programmes et des projets au nom de la Direction des finances de l'ACDI afin d'assurer que l'argent transféré à des agences d'exécution est dépensé selon les modalités et les conditions financières du contrat s'y rattachant. Ces vérifications couvrent approximativement 25% du nombre d'accords de contribution et de contrats de services qui sont signés durant un exercice financier. La part du budget de l'Agence consacrée à ces vérifications représente un montant de plus de 4,3 millions de dollars. Si des dépenses non justifiées ou non permises sont décelées dans le cadre de ces vérifications, les sommes sont récupérés des agences d'exécution. Ces vérifications n'ont pas soulevé de problèmes significatifs. De plus, une vérification interne récente de notre programme du Mozambique a conclu que des contrôles adéquats étaient en place pour les articles 32, 33 et 34 de la LGFP.	30 juin 2007
Il est recommandé que la Direction des finances fasse état, dans ses rapports trimestriels sur l'assurance de la qualité, du niveau d'assurance quant à l'efficacité de la vérification des comptes	Direction des finances	La Direction des finances a examiné les renseignements fournis dans ses rapports trimestriels sur l'assurance de la qualité pour y inclure des déclarations pertinentes sur le niveau d'assurance quant à l'efficacité de la vérification des comptes.	complété
Il est recommandé que la Direction des finances revoie son processus d'assurance de la qualité pour vérifier que les facteurs de risque et les valeurs pécuniaires sont toujours valables après 15 ans.	Direction des finances	La recommandation de revoir le processus d'assurance de la qualité est actuellement en cours. Des consultants indépendants effectuent cette revue. La revue et toute action en découlant seront alignées avec l'exercice de revue des procédures de contrôles financiers devant être complément pour le 31 décembre 2007.	31 dec. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances passe en revue annuellement le document de délégation et les fiches de spécimen de signature. L'instrument de délégation devrait être signé le plus rapidement possible par la ministre actuellement en poste.	Direction des finances	La Division de finances établira un processus formel de révision annuelle des fiches de spécimen de signature avant le 30 novembre 2007. Ce processus formel remplacera le processus informel qui existe actuellement dans les diverses directions générales et la Direction des finances. Un Instrument de délégation révisé, reflétant les Modalités et conditions pour les subventions et contributions reliées à l'aide internationale au développement de l'ACDI approuvées par le Conseil du Trésor, devrait être soumis à la ministre pour approbation avant le 30 novembre 2007.	30 nov. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances réécrive la procédure relative aux fiches de signature pour s'assurer qu'elle est conforme au système de fonctionnement et aux critères de certification en vigueur.	Direction des finances	Bien que la procédure courante intitulée "Procédure pour compléter les fiches de spécimen de signature" ait été jugée claire et est suivie par le personnel préparant les fiches, la Direction des Finances revoit présentement ses procédures relatives aux fiches de spécimen de signature pour doublement s'assurer qu'aucune fiche n'existe pour du personnel inactif. De plus, la Direction des Finances va réécrire la procédure mentionnée précédemment pour s'assurer qu'elle reflète le système opérationnel actuel et les exigences de certification mises en oeuvre d'ici le 30 septembre 2007.	30 sept. 2007
Il est recommandé que la Direction des finances évalue la possibilité de relier les fiches de signature au module des ressources humaines du Système d'information de l'Agence pour qu'elles soient mises à jour parallèlement aux changements organisationnels.	Direction des finances	Tel que recommandé, la Direction des finances examinera la possibilité de lier les fiches de spécimen de signature au module des Ressources humaines du Système d'information de l'Agence.	31 déc. 2007

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Vérification des systèmes de dépenses d'aide (450 Ko, 46 pages)