Vérification de la gestion des marchés concurrentiels

Sigles et abréviations

Sommaire à la direction
1.0 Contexte
2.0 Objectifs, étendue et stratégie de la vérification
3.0 Critères de vérification
4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction 5.0 Conclusion

Annexe 1 : Objectifs et critères de vérification et composantes du CRG
Annexe 2 : Résumé des recommandations et des réponses et plans d'action de la direction

Sigles et abréviations

ACDI

Agence canadienne de développement international

ACI

Accord sur le commerce intérieur

ALENA

Accord de libre échange Nord Américain

BDV

Bureau de la dirigeante de la vérification

BVG

Bureau de la vérificatrice générale

CRÉ

Comité de révision des évaluations

CRG

Cadre de responsabilisation de gestion

CVC

Conseils et Vérification Canada

DAP

Document d'approbation du projet

DDP

Demande de proposition

DGM

Direction de la gestion des marchés

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

OMC-AMP

Organisation mondiale du commerce - Accord sur les marchés publics

RMR

Rapport ministériel sur le rendement

SAP

« Systems, Applications and Products »

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SGDE

Système de gestion des documents de l'entreprise

TPS

Taxes sur les produits et services

TPSGC

Travaux publics et services gouvernementaux Canada

UCF

Unité de la conformité financière

URF

Unité d'évaluation des risques financiers

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Sommaire à la direction

Contexte

La vérification de la gestion des marchés concurrentiels dans le cadre des budgets d'aide et de fonctionnement était incluse dans le plan annuel de vérification du Bureau de la dirigeante de la vérification pour l'exercice 2007-2008. Ce plan fut approuvé par le Président de l'Agence canadienne de développement international sous la recommandation du Comité de vérification. L'Agence est responsable de la gestion d'un budget de $3 milliards annuellement. En matière de marchés concurrentiels, les pouvoirs législatifs de passation des marchés sont prévus dans différentes lois, règlements, traités de commerce et politiques du gouvernement fédéral et de l'Agence.

Objectifs de la vérification

La vérification de la gestion des marchés concurrentiels avait pour but d'examiner et d'évaluer le processus des marchés concurrentiels à l'administration centrale de l'Agence et de déterminer si :

1. le cadre de responsabilisation de gestion des marchés concurrentiels est en place, et fonctionne comme il se doit; et
2. les activités contractuelles sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral et aux politiques de l'Agence et si les contrôles financiers sont en place et fonctionnent comme ils se doivent.

Résumé des constatations

Dans l'ensemble, la gestion des marchés concurrentiels à l'Agence est conforme au cadre réglementaire du gouvernement fédéral. Néanmoins, nous avons identifié certaines améliorations qui pourraient accroître l'efficience de cette activité contractuelle. Ces améliorations portent principalement sur les éléments suivants :

• L'élaboration d'un cadre stratégique et opérationnel de la fonction contractuelle;
• La définition des rôles et responsabilités des agents de projets et de contrats;
• La qualité de l'information dans SAP;
• La formation relativement à la mise à jour sur les nouveautés en matière de passation de marchés pour les employés déjà en poste ainsi qu'à la vérification des comptes pour les adjoints de programme;
• Le processus de vérification des comptes; et
• La documentation des dossiers.

Opinion de vérification

Selon mon opinion en tant que Dirigeante de la vérification, les marchés concurrentiels à l'administration centrale sont, dans l'ensemble, bien gérés. Nous n'avons pas constaté de faiblesse importante mais des améliorations s'imposent tel que mentionné à la section 4 de ce rapport.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeante de la vérification, les méthodes de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont appropriés et suffisants pour appuyer l'exactitude de l'opinion énoncée dans ce rapport. Cette opinion se fonde sur une comparaison entre les circonstances qui existaient à l'époque et les critères de vérification préétablis, qui ont obtenu l'aval de la direction. L'opinion ne s'applique qu'au sujet examiné. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux procédures du Conseil du Trésor en matière de vérification interne. La preuve recueillie est suffisante pour corroborer les constatations et conclusions de ce rapport de vérification interne.

Bureau de la dirigeante de la vérification

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1.0 Contexte

La vérification de la gestion des marchés concurrentiels dans le cadre des budgets d'aide et de fonctionnement était incluse dans le plan annuel de vérification du Bureau de la dirigeante de la vérification (BDV) pour l'exercice 2007-2008, et ce plan fut approuvé par le Président sous la recommandation du Comité de vérification de l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

Selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, on entend par marché concurrentiel un marché soumis à un processus d'appel d'offres qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité et qui donne à un nombre raisonnable et représentatif de fournisseurs l'occasion de présenter des soumissions grâce à différentes méthodes dont l'invitation électronique ou l'envoi d'une invitation à soumissionner à une liste de fournisseurs. Il incombe donc aux ministères et aux organismes de veiller à ce que des cadres de contrôle soient mis en place, qu'ils soient appliqués à un niveau suffisant, et qu'il y ait des processus clairs pour guider les employés dans leurs activités afin d'assurer l'exercice de la diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. Selon la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, on définit la diligence raisonnable comme étant l' « attention raisonnable accordée à une question qui suffit à s'assurer que le financement offert contribuera à répondre aux objectifs prévus du transfert et satisfera à l'examen effectué par le public ».

Les dirigeants à qui a été délégué le pouvoir de négocier et de conclure des ententes contractuelles au nom de l'État doivent exercer ce pouvoir avec prudence et intégrité, de telle sorte que le ministre agisse et paraisse agir dans le respect de la lettre et de l'esprit du cadre réglementaire du gouvernement fédéral. En vertu du mandat particulier de fournir de l'aide au développement international, l'Agence possède des pouvoirs spéciaux pour conclure des marchés de biens et de services dans le cadre d'un programme ou d'un projet financé à même son budget d'aide au développement international. Ces pouvoirs spéciaux pour les marchés concurrentiels de biens et de services sont de l'ordre de 8 millions de dollars et de 20 millions de dollars respectivement.

L'Agence est responsable de la gestion d'un budget de 3 milliards de dollars annuellement. Les déboursés financés à même le budget d'aide sont effectués par l'entremise de différents mécanismes notamment des marchés, des subventions, des contributions et d'autres ententes contractuelles. L'Agence effectue les paiements à des institutions du Canada, à des entreprises du secteur privé canadien, aux pays en développement et à d'autres organismes dans le but de financer des projets, des programmes et des activités de développement. L'Agence utilise aussi des ententes contractuelles pour acquérir des biens et des services dont les dépenses sont imputées à son budget de fonctionnement. Les gestionnaires des différentes directions générales sont responsables de la sélection de leurs fournisseurs et agences d'exécution ainsi que de l'élaboration et la gestion des ententes avec eux.

Le tableau 1 ci-dessous présente les sommes qui ont été déboursées par l'entremise des principaux mécanismes de transfert de paiements à même les budgets d'aide et de fonctionnement, et ce, pour les exercices 2005-2006 et 2006-2007. Les marchés de biens et de services pour ces deux exercices représentent 11 % et 9 % des déboursés de l'Agence.

Tableau 1 : Déboursés par mécanisme de transfert de paiements

Mécanisme	2005/2006		2006/2007
	Déboursés	%	Déboursés	%
Subvention	1 044 173 371	48 %	1 411 628 145	56 %
Contribution	761 607 311	35 %	756 617 012	30 %
Marchés de biens, services	243 132 520	11 %	227 301 799	9 %
Lettre d'accord et Accord inter-gouv	122 635 381	5,9 %	114 545 941	4,8 %
Services communs	1 870 677	0,1 %	1 246 507	0,1 %
Institutions financières internationales	0	0 %	1 730 060	0,1 %
Total	2 173 419 262	100 %	2 513 069 465	100 %

(Les données figurant dans ce tableau n'ont pas fait l'objet d'une vérification)

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2.0 Objectifs, étendue et stratégie de la vérification

Objectifs :

La vérification avait pour but d'examiner et d'évaluer le processus des marchés concurrentiels à l'administration centrale de l'Agence et de déterminer si 1) le cadre de responsabilisation de gestion est en place, et fonctionne comme il se doit; et 2) les activités contractuelles sont conformes au cadre de réglementation du gouvernement fédéral et aux politiques de l'Agence et si les contrôles financiers sont en place et fonctionnent comme ils se doivent.

Étendue :

Pour les fins de cette vérification, nous avons examiné les contrôles mis en place à l'administration centrale, liés à six composantes du cadre de responsabilisation de gestion (CGR) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Ces composantes sont les politiques et programmes, la responsabilisation, la gestion des risques, la gérance, les personnes et les résultats et le rendement. Compte tenu de l'importance des sommes déboursées, nous avons décidé de concentrer nos efforts sur la vérification des contrats de services pour les derniers exercices financiers complétés soit ceux de 2005-2006 et de 2006-2007. À cette fin, nous avons choisi de vérifier certaines étapes essentielles des activités contractuelles soit: l'approbation du projet ou l'énoncé de travail, le processus de sélection du fournisseur/agence d'exécution, l'attribution et la gestion des marchés concurrentiels, les paiements ainsi que la documentation au dossier. Les tableaux 2 et 3 ci-dessous donnent un bref aperçu des sommes déboursées pour les marchés de biens et de services à même les budgets d'aide et de fonctionnement.

Tableau 2

Type de marché/budget	Déboursés par type de marchés - 2005-2006
	Total	Aide	%	Fonctionnement	%
Biens	14 772 866	8 288 100	4 %	6 484 766	13 %
Services	228 359 654	183 908 686	96 %	44 450 968	87 %
Total	243 132 520	192 196 786	100 %	50 935 734	100 %

(Les données figurant dans ce tableau n'ont pas fait l'objet d'une vérification)

Tableau 3

Type de marché/budget	Déboursé par type de marchés - 2006-2007
	Total	Aide	%	Fonctionnement	%
Biens	9 985 066	4 660 990	3 %	5 324 076	12 %
Services	217 316 733	176 897 429	97 %	40 419 303	88 %
Total	227 301 799	181 558 419	100 %	45 743 379	100 %

(Les données figurant dans ce tableau n'ont pas fait l'objet d'une vérification)

En outre, dû au fait que l'acquisition des services professionnels de plus de 25 000 $ financés par le budget d'aide représente la grande majorité des déboursés pour ces exercices soit au-delà de 88 %, l'équipe de vérification a retenu cette catégorie. En ce qui a trait au budget de fonctionnement, l'équipe a retenu les catégories suivantes : offres à commande, commandes de Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC), aide temporaire, offres à commande TPSGC et services professionnels de plus de 25 000 $. Ces catégories représentent plus de 74 % des déboursés pour ces exercices. Les tableaux 4 et 5 ci-dessous démontrent les pourcentages pour chaque type de service.

Tableau 4 : Marchés de services - Budget d'aide

Type de service	2005/2006	%	2006/2007	%
Services professionnels de plus de 25 000 $	162 132 261	88 %	157 915 628	89 %
TPSGC Conseils et Vérification	8 248 463	4,7 %	4 484 555	2,7 %
Contrat avec un coopérant	6 659 005	4 %	6 360 473	4 %
Offre à commande	4 086 931	2 %	3 865 778	2 %
Services professionnels de moins de 25 000 $	2 286 585	1 %	2 184 772	1 %
Contrat pays récipiendaire	176 185	0,1 %	1 684 490	1 %
Commande standard	165 891	0,1 %	329 983	0,1 %
Commande de TPSGC	153 365	0,1 %	11 900	0,1 %
Offre à commande TPSGC	0,00	0 %	59 849	0,1 %
Total	183 908 686	100 %	176 897 428	100

(Les données figurant dans ce tableau n'ont pas fait l'objet d'une vérification)

Tableau 5 : Marchés de services - Budget de fonctionnement

Type de service	2005/2006	%	2006/2007	%
Offre à commande	15 465 892	35 %	14 328 131	36 %
Commande de TPSGC	6 831 467	15 %	5 402 537	13 %
Aide temporaire	5 120 881	12 %	5 817 945	15 %
Offre à commande TPSGC	2 665 621	6 %	3 373 887	8 %
Services professionnels de plus de 25 000 $	2 788 334	6 %	2 042 460	5 %
Sub-total		74 %		77 %
TPSGC Conseils et Vérification	4 791 046	11 %	2 108 561	5 %
Services professionnels de moins de 25 000 $	3 535 385	8 %	4 163 220	10 %
Arrangement TPSGC	2 368 367	5 %	2 480 555	6 %
Commande standard	883 975	2 %	702 008	2 %
Total	44 450 968	100 %	40 419 304	100 %

(Les données figurant dans ce tableau n'ont pas fait l'objet d'une vérification)

Stratégie de la vérification :

La vérification a été réalisée entre avril et décembre 2007. Elle a porté sur l'examen des politiques, processus, procédures mis en place et les pratiques exercées par les services corporatifs et les directions générales pour gérer les marchés concurrentiels au sein de l'Agence, et ce, en conformité avec le cadre réglementaire du gouvernement fédéral. Afin d'acquérir une connaissance adéquate de ces politiques, processus, et procédures, nous avons mené une soixantaine d'entrevues auprès des principaux intervenants des services corporatifs et des directions générales étant donné que chaque direction générale opère différemment en ce qui à trait, notamment au niveau de la participation des agents de contrat dans le processus contractuel et du processus de vérification des comptes utilisé par les adjoints de programme. De plus, afin de déterminer si les directives corporatives publiées sur Entre Nous et autres lignes directrices élaborées par les directions générales sont appliquées tel que requis, nous avons procédé à la vérification d'un échantillon de 49 dossiers de contrats pour les exercices 2005-2006 et 2006-2007 en utilisant la méthode d'échantillonnage statistique, comme le démontre le tableau 6 ci-dessous. Afin de vérifier la valeur totale des contrats, la sélection de cet échantillon de dossiers a été effectuée à partir de la valeur totale des contrats engagée au cours des exercices 2005-2006 et 2007-2008 même si la valeur totale des déboursés liés aux contrats a été utilisée dans les tableaux précédents. Nous avons donc examiné un total de 33 dossiers provenant de la population des contrats de services financés à même le budget d'aide ce qui représente 27 % de la valeur totale de ces contrats. Nous avons aussi examiné 16  dossiers provenant de la population des contrats de services financés à même le budget de fonctionnement représentant ainsi 13 % de la valeur totale de ces contrats.

Tableau 6 : Échantillon de la vérification

Type de budget	Nombre de contrats vérifiés			Valeur des contrats vérifiés (S)
	Échan-tillon	Popu-lation	% vérifié	Échantillon	Population	% vérifié
Budget d'aide	33	323	10 %	375 002 387	1 387 780 756	27 %
Budget de fonctionnement	16	1 724	1 %	9 726 001	72 853 065	13 %
Total	49	2 047	2 %	384 728 388	1 460 633 821	26 %

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3.0 Critères de vérification

Les critères utilisés pour cette vérification sont présentés à l'annexe 1. Ces critères ont été discutés avec les services corporatifs et les directions générales et ont été acceptés.

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4.0 Constatations, recommandations et réponses de la direction

4.1 Objectif de vérification

Déterminer si le cadre de responsabilisation de gestion de l'Agence à l'administration centrale pour les marchés concurrentiels est en place et fonctionne comme il se doit.

4.1.1 Critère de vérification: Il y a des politiques, des outils et des processus pour guider les employés dans leurs activités et ces politiques, outils et processus sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral.

Constatation

Les politiques, les outils et les processus sur la gestion des marchés concurrentiels à l'Agence sont dans l'ensemble conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral même si on identifie des améliorations qui pourraient accroître l'efficience de l'activité contractuelle.

Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné les politiques, les directives et les bulletins mis à la disponibilité des employés sur le site Entre Nous de l'Agence pour la gestion des marchés concurrentiels afin de déterminer si ces documents corporatifs étaient conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral. Nous avons constaté que dans l'ensemble ils étaient conformes à ce cadre réglementaire même si nous avons noté des améliorations qui pourraient accroître l'efficience de cette activité. Ces améliorations portent sur la mise à jour, la cohérence, le niveau de précision et l'organisation de tous les documents corporatifs ainsi que sur le besoin de mieux documenter le processus et d'élaborer d'autres outils clés pour les activités contractuelles du budget de fonctionnement. La mise en oeuvre de ces améliorations contribuerait à appuyer davantage les utilisateurs dans l'exercice de leurs fonctions et accroître l'efficience des activités contractuelles.

Mise à jour, cohérence, niveau de précision ainsi que l'organisation de la documentation

Nous avons identifié le besoin de mettre à jour certains documents clés. À titre d'exemple, la demande de proposition (DDP), qui est utilisée pour les projets du budget d'aide, est en révision depuis 2004. Ce document est important puisqu'il sert à sélectionner le fournisseur et à rédiger le contrat. La grille de pondération, qui sert à évaluer les propositions, utilise toujours la même méthode soit 80/20 pour le volet technique et le volet financier respectivement et 60% pour la note de passage du volet technique. Afin d'avoir accès aux «meilleurs» fournisseurs de services et réduire les risques de non performance, le gabarit de la DDP et la grille de pondération devraient mieux refléter les besoins des utilisateurs. Ces besoins inclus, entre autres, d'adapter les critères obligatoires, les frais généraux et les méthodes de paiements en fonction de la nature et de la complexité du projet et des résultats à atteindre. Comme ces outils ont un impact sur tout le processus contractuel, cette révision devrait être complétée dans les plus brefs délais.

Le bulletin administratif 85-4 sur les paiements anticipés pour le budget d'aide, daté de 1985, est un autre exemple de document qui aurait dû être mis à jour. Ce bulletin a récemment été archivé puisque, selon la Direction des finances, une partie substantielle du contenu se retrouve dans les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement. Comme ces modalités ne s'appliquent pas aux paiements anticipés dans les marchés du budget d'aide, les employés de l'Agence ont peu de directives pour les guider dans l'utilisation des paiements anticipés. En effet, afin d'être conforme à la Politique sur les marchés du CT, les paiements anticipés ne devraient être envisagés que dans des circonstances spéciales.

Nous avons aussi noté un manque de cohérence entre certains documents et un manque de précision ce qui peut susciter de la confusion chez les utilisateurs. Citons à titre d'exemple l'Instrument de délégation de pouvoirs comme document demandant davantage de précision. La manière dont cet instrument est rédigé actuellement peut occasionner certaines difficultés d'interprétation du processus d'approbation quant à la sélection d'un fournisseur. Dans l'esprit de la délégation de pouvoirs, lorsque la ministre approuve un programme ou un projet d'aide au développement international, ceci ne signifie pas qu'elle a approuvé la sélection du consultant ou de l'agence d'exécution pour une activité à l'intérieur de l'enveloppe budgétaire du programme ou du projet. Au cours de l'examen d'un dossier, nous avons relevé le cas où les services d'un consultant ont été retenus par le biais d'une offre à commande pour plus de 100 000 dollars, sans que l'on ait obtenu au préalable l'approbation du vice-président de la direction générale pour la sélection du consultant. Selon l'avis du personnel du programme, il n'était pas nécessaire d'obtenir l'autorisation pour embaucher le consultant puisque la ministre avait déjà approuvé le projet pour un montant au-delà de cette somme, ce qui les autorisait à conclure des marchés concurrentiels de plus de 100 000 dollars pour ce projet.

De plus, en vertu du tableau 3 de l'Instrument de délégation des pouvoirs de sélection pour les dépenses de fonctionnement, le président a le pouvoir de sélection jusqu'à concurrence de 2 millions de dollars. Or, selon la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, cette autorisation ne s'applique pas à tous les marchés concurrentiels puisque, notamment, l'autorité de conclure des marchés directement par l'ACDI ne peut dépasser 400 000 $ pour les services et 25 000$ pour les biens. Bien que cette distinction soit faite dans les notes explicatives, ces montants devraient être reflétés dans le tableau au même titre que pour les marchés non concurrentiels.

Finalement l'organisation de la multitude de documents corporatifs, sur la gestion des marchés et la gestion financière pertinente, disponibles sur Entre Nous ne permet pas actuellement d'avoir accès rapidement aux documents recherchés. Notons, entre autres, que certains guides, bulletins ou autres documents corporatifs traitant d'un même sujet ne sont pas nécessairement localisés ensemble ce qui empêche l'utilisateur d'identifier avec un niveau d'assurance raisonnable que le document consulté est celui le plus récent. Bien que la Direction des finances ait fait des progrès dernièrement à cet effet, il reste tout de même que des améliorations supplémentaires sont nécessaires par la Direction de la gestion des marchés (DGM). La DGM peut s'inspirer du Guide des approvisionnements de TPSGC afin de regrouper tous ces documents corporatifs.

Les processus et les outils du budget de fonctionnement doivent être améliorés

La documentation corporative disponible sur Entre Nous est davantage axée sur la gestion des marchés provenant du budget d'aide, celle-ci étant considérée comme prioritaire au sein de l'Agence. Il existe peu de documentation sur la passation et gestion des marchés financés par le budget de fonctionnement pour guider les employés dans l'exécution de leurs fonctions. Néanmoins, les déboursés effectués à même ce budget pour les marchés de services concurrentiels sont significatifs. Au cours des exercices 2005-2006 et 2006-2007, les déboursés furent de l'ordre de 44 $ millions et 40 $ millions respectivement. Bien qu'on retrouve au Guide des gestionnaires de l'ACDI dans la passation des marchés une section sur les marchés pour le budget de fonctionnement, celle-ci ne fournit pas l'information nécessaire pour aider les utilisateurs à se conformer aux exigences du cadre réglementaire du gouvernement fédéral. Nous avons noté qu'un nouveau gabarit de demande de proposition sommaire pour les marchés de moins de 100 000 $ pouvant être utilisé tant pour le budget d'aide que pour celui de fonctionnement a récemment été introduit, mais cet outil n'a pas encore été inséré dans le Guide des gestionnaires. De plus, comme il n'existe pas de gabarit de demande de proposition pour les marchés de plus de 100 000 $ pour le budget de fonctionnement, avant de finaliser la révision de la DDP pour le budget d'aide, il faudrait considérer la possibilité d'utiliser le même gabarit ou une version modifiée pour l'acquisition de services provenant du budget de fonctionnement.

Recommandation 1

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés examine les documents et les outils relatifs aux marchés publiés sur Entre Nous pour le budget d'aide et de fonctionnement et :

1. les mette à jour et les adapte en fonction des besoins des utilisateurs, notamment en ce qui a trait aux méthodes d'évaluation des propositions et à la demande de proposition (p. ex., les critères obligatoires, les méthodes de paiements, les frais généraux);
2. assure la cohérence entre eux;
3. élabore des directives sur les paiements anticipés pour les marchés; et
4. les regroupe et les organise afin d'en faciliter l'accès.

Réponse de la direction

• La Direction de la gestion des marchés examine actuellement les politiques, les lignes directrices et les outils relatifs aux marchés qui sont affichés sur Entre Nous afin de les mettre à jour, de les adapter aux besoins des utilisateurs et de s'assurer qu'ils sont encore pertinents, qu'ils sont cohérents les uns avec les autres, bien organisés et faciles d'accès. Cet examen est mené dans le cadre d'un processus consultatif, au moment et dans les circonstances appropriées.
• Les lignes directrices sur les paiements anticipés dans les marchés ont déjà été élaborées. De plus, le chapitre 2 du Guide des gestionnaires de l'ACDI dans la passation des marchés a été modifié afin d'être conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de tenir compte du fait que les paiements anticipés ne devraient être envisagés que dans des circonstances exceptionnelles. Les révisions apportées au chapitre 2 seront affichées sur Entre Nous au cours des prochaines semaines.

Recommandation 2

Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, mette à jour le tableau 3 de l'Instrument de délégation afin de refléter les pouvoirs distincts pour les services, les biens et la construction des marchés concurrentiels.

Réponse de la direction

• La Direction des finances est d'accord avec la recommandation relative à l'instrument de délégation des pouvoirs. De plus, la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, travaille en ce moment à la révision complète de cet instrument. Les pouvoirs relatifs aux services, aux biens et à la fabrication de biens concurrentiels seront clairement présentés afin de faciliter leur compréhension et leur mise en application.
• La Direction des finances prévoit mettre la dernière main aux révisions d'ici mai 2008 et procéder par la suite à la pleine mise en oeuvre d'un nouvel instrument de délégation des pouvoirs d'ici octobre 2008.

4.1.2 Critère de vérification: Les responsabilités et les autorités sont clairement identifiées, complètes et communiquées.

Selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, on y indique que « les fonctionnaires à qui a été délégué le pouvoir de négocier et de conclure des ententes contractuelles au nom de l'État doivent exercer ce pouvoir avec prudence et intégrité, de telle sorte que l'autorité contractante agisse et paraisse agir dans le respect de la lettre et de l'esprit » du cadre réglementaire. Bien que le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les risques et les résultats de l'Agence (CGRR) donne une vue d'ensemble de la gouvernance, c'est dans le Cadre de responsabilisation de l'Agence, qui a été émis en 1998 et qui est disponible sur le site Internet, que l'on retrouve plus de précisions sur les responsabilités des divers intervenants dans le processus contractuel et la gestion des projets. Selon ce cadre, la responsabilisation exige de démontrer les résultats obtenus dans le cadre d'un mandat précis et de gérer judicieusement les ressources qui lui sont confiées.

Constatation

La DGM n'a pas élaboré de cadre stratégique et opérationnel de la fonction contractuelle.

Selon le Cadre de responsabilisation de l'Agence, la DGM « est responsable de la gestion des politiques et lignes de conduite en matière de gestion des marchés » pour l'Agence. Pour s'acquitter de ses fonctions, elle doit, entre autres, établir et mettre en oeuvre un cadre stratégique et opérationnel de la fonction contractuelle. Au cours de notre vérification, nous avons constaté que la DGM n'a pas encore élaboré de cadre stratégique. Étant donné que la fonction contractuelle est décentralisée, ce cadre est nécessaire afin de mieux gérer les risques des activités contractuelles de l'ACDI et d'en mesurer le rendement. La mesure du rendement est un élément qui est traité plus en détails à la section 4.1.6 de ce rapport.

Recommandation 3

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés élabore, tel que spécifié dans le Cadre de responsabilisation de l'Agence, un cadre stratégique et opérationnel pour la fonction contractuelle et obtienne l'approbation de la haute gestion.

Réponse de la direction

• L'ensemble actuel de politiques, de guides et d'outils offerts pour soutenir les activités de passation de marchés constitue le fondement du cadre opérationnel de la fonction de passation de marchés à l'ACDI. Cependant, les cadres stratégiques de passation de marchés de l'Agence, de même que certains aspects de son cadre opérationnel, sont actuellement à l'étude dans le cadre d'un examen global de la fonction de passation de marchés de l'Agence. Cette étude et les recommandations qui en découleront devraient être présentées au Conseil de gestion au début du nouvel exercice. Le Conseil de gestion décidera des recommandations qui seront mises en oeuvre dans les diverses sections de l'Agence.
• La Direction de la gestion des marchés élaborera ensuite un cadre opérationnel et stratégique pour la fonction de passation de marchés de l'ACDI. Ce cadre définira clairement, entre autres, les rôles et les responsabilités des diverses parties concernées par la fonction de passation de marchés.

Constatation

Les rôles et les responsabilités ainsi que les autorités des agents de contrats devraient être plus clairement définis.

Selon la carte routière, si les agents de contrat sont mis à contribution dès le début de la planification et pendant tout le processus de passation des marchés, les activités de passation des marchés ont plus de probabilité de résister à l'examen du public et l'initiative devrait être mise en oeuvre avec succès. Bien que le Cadre de responsabilisation de l'ACDI indique que les Agents de contrats "voient à garantir l'intégrité du processus de passation des contrats", ceux-ci n'ont aucune autorité qui leur permet de s'acquitter entièrement de cette responsabilité. Ils ont, par contre, la possibilité d'influencer le processus grâce à certaines mesures élaborées et mises en oeuvre par les directions générales afin de supporter les agents de contrats dans leurs efforts. Ces mesures, qui varient d'une direction générale à une autre, incluent, notamment une responsabilité quant au contrôle de la qualité en élaborant et ou révisant toutes les DDP avant de les afficher sur MERX; en participant aux évaluations des propositions et en signant le rapport; en apposant leurs initiales sur la fiche de routage du document d'approbation du projet (DAP) et du mémoire de sélection lorsqu'ils sont acheminés pour signatures; en activant le contrat dans SAP et en rédigeant le contrat. Ces agents de contrats ne signent pas les contrats et ne sont habituellement pas impliqués dans la mise en oeuvre des projets à moins que l'on sollicite leurs conseils ou que l'on doive procéder à une modification au contrat.

Constatation

Les responsabilités des agents de projets pour la gestion des fonds publics doivent être mieux définies.

Bien que le Cadre de responsabilisation spécifie que les agents de projet sont responsables de rendre compte de la gestion des projets, il n'y a aucune mention de leur responsabilité de gérer des fonds publics. Or, dans les cas où un marché concurrentiel est conclu pour mettre un projet en oeuvre, ils sont responsables de rendre compte des résultats et d'approuver les dépenses en vertu de l'article 34 de la LGFP tout en faisant preuve de diligence raisonnable dans l'exercice de leurs fonctions. Compte tenu de la valeur des marchés à l'ACDI et de la complexité des projets et des contrats, il est nécessaire de bien refléter cette responsabilité dans le Cadre de responsabilisation de l'Agence.

Recommandation 4

Il est recommandé que la Direction générale des politiques, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés et les directions générales, mette à jour le Cadre de responsabilisation de gestion de l'ACDI et précise clairement les rôles, les responsabilités et les autorités des agents de contrats en matière de gestion des marchés et ceux des agents de projets en ce qui a trait à la gestion des fonds publics.

Réponse de la direction

Direction générale des politiques :

• La direction générale des politiques et de rendement réviseront et feront la mise à jour du cadre de responsabilisation de l'Agence lorsque le comité de gestion aura approuvé le plan de la mise en oeuvre de l'initiative de transformation axée sur les résultats. La mise à jour du Cadre de responsabilisation de l'Agence va également inclure les rôles et responsabilités des agents de contrats.

Direction de la gestion des marchés :

• À la suite de l'examen des services de passation de marchés de l'Agence mentionné à la recommandation 3, la Direction de la gestion des marchés s'attend à ce que les décisions du Conseil de gestion préciseront les rôles et les responsabilités des agents de contrats de l'ACDI.

4.1.3 Critère de vérification: Il y a des contrôles suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics.

Constatation

Les contrôles clés en place sont suffisants, cependant, il existe un manque de documentation lié au fonctionnement de l'Unité de l'évaluation des risques financiers.

En se fondant sur la Politique sur les marchés du CT, nous avons identifié plusieurs contrôles qui doivent être mis en place afin de contribuer à assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics dans l'exercice d'une activité comme celle des marchés concurrentiels. Les principaux contrôles que nous avons identifiés sont ceux liés à l'approbation et à la gestion du projet ou de l'activité contractuelle, à la sélection du fournisseur ainsi qu'à l'octroi et à la gestion du contrat. Nous avons aussi identifié les contrôles sur les engagements (article 32), sur le pouvoir de payer (article 33) et sur la vérification des comptes et le pouvoir de dépenser (article 34) de la LGFP. En outre, la Direction des finances a deux unités qui contribuent à mieux contrôler les risques financiers des marchés. Celles-ci sont : l'Unité d'évaluation des risques financiers (UÉRF) qui a comme mandat d'analyser les risques financiers d'un fournisseur ou d'une agence d'exécution avant l'attribution d'un contrat et l'Unité de conformité financière (UCF) qui est responsable des vérifications financières d'organismes ayant reçu du financement de l'Agence.

Dans l'ensemble, les contrôles clés en place sont suffisants. Nous avons toutefois identifié certaines actions que l'Agence met présentement en oeuvre afin d'améliorer les contrôles. Dans le but d'adopter une approche intégrée des risques financiers, l'Agence a mis sur pied la section de la Gestion du risque financier comprenant les unités suivantes : UÉRF, UCF et Unité de risque fiduciaire. Par conséquent, la Direction des finances réexamine présentement sa stratégie intégrée d'évaluation des risques financiers. En attendant l'élaboration complète de sa stratégie, des mesures intérimaires ont été prises afin de mieux informer le personnel de l'Agence notamment sur le mandat, le rôle et l'approche de l'UÉRF. Aucune recommandation n'est donc jugée nécessaire pour cette section.

En ce qui a trait à l'UCF, notre rapport de 2006 sur la Vérification de l'Unité de la conformité financière et du processus de vérification des bénéficiaires recommandait, entre autres, de déterminer le niveau d'assurance dont l'Agence a besoin pour le processus de vérification des bénéficiaires. Cette recommandation n'a pas encore été entièrement mise en oeuvre, cependant, l'Unité de la Gestion du risque financier oeuvre à développer une Stratégie de la gestion du risque financier qui servira comme cadre dans laquelle ses recommandations seront adressées. Le BDV effectuera un suivi sur la mise en oeuvre de cette recommandation.


4.1.4 Critère de vérification: Les risques sont identifiés et évalués, des mesures sont prises pour les atténuer et des suivis sont effectués.

Constatation

À l'exception du rendement de l'agence d'exécution qui n'est pas considéré comme faisant partie des risques potentiels dans la gestion d'un projet financé par le budget d'aide, les risques sont identifiés et évalués.

La gestion des risques fait en sorte que les risques qui peuvent affecter l'atteinte des objectifs doivent être identifiés tant au niveau de l'entité qu'au niveau des activités. L'Agence a élaboré un document intitulé « L'évaluation et la gestion des risques » qui se retrouve dans la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI. Ce document fournit un cadre de travail qui s'applique à la conception, à la mise en oeuvre et à la gestion du financement des projets. Selon ce document, la gestion des risques est définie comme étant le processus par lequel les gestionnaires de l'Agence, les organismes d'exécution et les autres partenaires recensent, évaluent, mesurent, surveillent et atténuent les risques et établissent des rapports au cours du cycle de vie du projet.

Bien que les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale et au développement de l'ACDI identifient le rendement de l'agence d'exécution comme risque potentiel dans la gestion des projets du budget d'aide, la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI fait une distinction entre le rendement d'un projet et l'identification du risque. Ainsi, « le rendement fait référence à la gestion efficace et efficiente des ressources octroyées pour atteindre les résultats de développement prévus, tandis que les risques surviennent quand des facteurs externes viennent compromettre les hypothèses retenues ». L'Agence dépend des agences d'exécution pour rencontrer les objectifs du projet et, compte tenu de la responsabilité qu'elles ont au plan de la gestion d'activités et des ressources, cela serait une bonne pratique de gestion de les inclure dans l'identification des risques lors de la planification du projet. Ceci permettrait d'identifier plus judicieusement les mesures qui serviront à évaluer le rendement de l'agence d'exécution lors de la mise en oeuvre du projet.

Recommandation 5

Il est recommandé que le Groupe des affaires opérationnelles mette à jour la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI afin d'inclure le rendement de l'agence d'exécution comme risque potentiel dans la gestion des projets du budget d'aide.

Réponse de la direction

• Le Groupe des affaires opérationnelles accepte la recommandation et effectuera la mise à jour de la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI afin d'inclure le rendement de l'agence d'exécution comme risque potentiel à considérer lors de la planification et la gestion des projets du budget d'aide.

4.1.5 Critère de vérification : Une formation adéquate en gestion des marchés est offerte et suivie à tous les niveaux.

Selon la nouvelle Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du CT émises en janvier 2006, les « administrateurs généraux doivent s'assurer que leurs employés possèdent les connaissances, les habiletés et les compétences pour effectuer leur travail ». Dans cette même perspective, l'Agence a souligné à différentes occasions l'importance d'acquérir ces éléments. Dans son énoncé sur ses résultats clés, elle a indiqué la nécessité d'avoir une main-d'oeuvre très qualifiée. Elle a aussi indiqué dans sa Carte routière que la surveillance et l'acquisition de connaissances sont essentielles à la prise de décisions adéquates et à l'exécution des mesures nécessaires pour l'obtention de résultats sur le plan du développement, dans le contexte de l'aide au développement.

Constatation

Sauf pour les nouveaux employés, la formation continue des employés sur les marchés ne rencontre pas leurs besoins et n'est pas obligatoire.

L'Agence a déployé des efforts en vue de former ses employés en matière de passation des marchés. Elle a mis sur pied un programme d'apprentissage sur la passation des marchés incluant, entre autres, des cours sur les principes de base contractuels à l'Agence et sur la gestion de programme. L'Agence a aussi introduit en juin dernier un projet pilote sur la délégation des pouvoirs de signature dans le but de développer une compréhension commune des exigences liées à la délégation des pouvoirs de signature financiers en vertu de l'article 34 de la LGFP. De plus, dans le but de mieux encadrer ses nouveaux employés, l'Agence a élaboré un « Programme d'apprentissage pour les agents de développement ». Ce Programme, d'une durée de deux ans, a été initié en novembre 2007 comme projet pilote, et comprend plusieurs modules sur la passation des marchés et la gestion financière. Finalement afin de se conformer à la nouvelle politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du CT, l'Agence a mis en place des mécanismes pour que les nouveaux agents de contrats suivent les cours obligatoires exigés dans le cadre du Programme de perfectionnement professionnel et de certification à l'intention de la collectivité des acquisitions, de la gestion du matériel et de biens immobiliers. Ce Programme, qui a été élaboré suite à l'émission de cette nouvelle politique, vise à accroître les compétences, le professionnalisme et la contribution à valeur ajoutée de cette collectivité.

Néanmoins nous avons observé que ces cours ne satisfont pas nécessairement les besoins actuels de mise à jour périodique des connaissances des employés déjà en poste, soit les agents de contrats, les agents de projets et les gestionnaires De plus, comme il n'y a pas de cours obligatoires pour les agents de projets et les gestionnaires, la tâche d'identifier les cours qui leur seraient bénéfiques est en général laissée à leur discrétion en les inscrivant à leur plan de formation individuel. Leurs gestionnaires, qui doivent allouer le temps nécessaire pour la formation, approuvent ces plans.

Recommandation 6

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés et la Direction des finances, en collaboration avec la Division de l'apprentissage continu et en consultation avec les directions générales, déterminent les cours obligatoires sur la passation des marchés et sur la gestion financière pour les employés déjà en poste et les gardent régulièrement informés de toute nouveauté pertinente.

Réponse de la direction

• La Direction de gestion des marchés et la Direction des finances examineront tous les cours de gestion des finances et de passation de marchés offerts par l'ACDI, en consultation avec ses différentes directions, afin de déterminer quels seront les cours obligatoires pour ses employés actuels.
• Ces deux directions collaboreront avec la Section de l'apprentissage continu et consulteront les différentes directions de l'ACDI afin de déterminer les groupes cibles de chaque cours obligatoire, d'évaluer les ressources nécessaires au perfectionnement et de mettre en oeuvre la formation d'ici la fin de 2008.
• La Section de l'apprentissage continu informera les employés des cours obligatoires de gestion des finances et de passation de marchés et de tout changement au programme d'apprentissage.
• Les gestionnaires des directions générales seront responsables de veiller au respect des exigences quant à la formation obligatoire.
• La Section de l'apprentissage continu effectuera un suivi périodique pour évaluer la mise en oeuvre des cours de formation obligatoire.
• De plus tel qu'indiqué à la recommandation 1, la mise à jour des politiques, lignes directrices et outils relatifs aux marchés, en plus de leur adaptation aux besoins des utilisateurs, contribuera à garder les employés, déjà en poste, informés de toute nouveauté pertinente.

Constatation

Aucune formation sur la vérification des comptes pour le budget d'aide n'est offerte aux adjoints de programme.

Les adjoints de programme jouent un rôle d'appui important aux employés ayant la délégation d'approuver les dépenses liées aux marchés. Il n'y a présentement pas de formation disponible pour les adjoints de programme sur la vérification des comptes dans le cadre du budget d'aide alors que ce type de cours existe pour le budget de fonctionnement. La comptabilisation des dépenses du budget d'aide est plus complexe que celle du budget de fonctionnement notamment à cause de l'utilisation des paiements anticipés et de la diversité des modalités de paiement, ces dernières variant d'un contrat à l'autre. De plus, les demandes de remboursement peuvent comprendre plusieurs types de dépenses en plus des honoraires. Une constatation sur le processus de vérification des comptes est présentée à la section 4.2.5 et confirme la nécessité d'un tel cours.

Bien que cette constatation ait fait l'objet d'une recommandation dans une autre vérification, la Direction des finances nous a indiqué qu'elle n'avait pas été en mesure d'élaborer ce cours jusqu'à maintenant car elle n'avait pas les ressources humaines nécessaires pour exécuter cette tâche.

Recommandation 7

Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Division de l'apprentissage continu, élabore un cours sur la vérification des comptes pour les dépenses du budget d'aide à l'intention des adjoints de programme.

Réponse de la direction

• La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, élaborera un cours de formation sur la vérification des comptes relativement aux dépenses du budget d'aide pour les adjoints aux programmes.
• La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, prévoit élaborer le cours d'ici mars 2009 grâce aux ressources offertes actuellement.

4.1.6 Critère de vérification: Le rendement de l'activité contractuelle, du projet et du fournisseur est évalué et les résultats sont disséminés.

Constatation

Le rendement de l'activité contractuelle n'est pas systématiquement évalué.

Afin d'améliorer continuellement les processus et surtout, de s'assurer que les activités rencontrent les exigences du cadre réglementaire du gouvernement fédéral en matière de marchés et que ces exigences sont appliquées uniformément, il est nécessaire d'avoir en place un processus de contrôle de la qualité et d'examen du rendement de l'activité contractuelle. Cette tâche revient à la DGM qui, selon le cadre de responsabilisation de l'Agence, est responsable de la gestion des politiques et lignes de conduite en matière de passation des marchés.

Nous avons constaté que, jusqu'à présent, aucune évaluation qualitative n'a été effectuée mesurant le rendement et l'efficacité de l'activité contractuelle et, par le fait même, déterminant les risques de non-conformité, les lacunes et les tendances en matière de marchés. La DGM a mis en place une unité de surveillance qui a pour mandat « la surveillance active des activités contractuelles de l'ACDI pour en mesurer la conformité et le rendement ». Toutefois, cette unité n'a pas encore publié de rapport sur ses activités de surveillance.

Recommandation 8

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés identifie dans le Cadre stratégique et opérationnel les mesures qu'elle entend prendre pour surveiller le rendement et contrôler la qualité de l'activité contractuelle.

Réponse de la direction

• Dans le cadre de l'examen des services de passation de marchés de l'Agence mentionné à la recommandation 3, les fonctions de suivi des marchés et d'assurance de la qualité seront examinées. Une fois les décisions du Conseil de gestion prises, la Direction de la gestion des marchés veillera à ce que pendant le processus de passation de marchés, le suivi du rendement et l'assurance de la qualité soient bien articulés dans le cadre et que les rôles et les responsabilités soient clairement définis.

4.1.7 Critère de vérification : L'information pour la prise de décision est fiable et disponible en temps opportun.

Constatation

L'information enregistrée dans SAP n'est pas toujours fiable.

Selon la Politique sur les marchés, tous les ministères et organismes qui octroient et modifient des contrats doivent soumettre au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) un rapport annuel sur leurs activités à ce chapitre et fournir certaines statistiques. Il est aussi obligatoire, dans le cadre des mesures de divulgation proactive, de diffuser sur le site Web de l'Agence l'information concernant les dépenses des contrats d'une valeur de plus de 10 000 $. La Politique de gestion de l'information et cadre de responsabilité de l'ACDI précise que la mise en oeuvre de pratiques adéquates de gestion de l'information s'effectue en « utilisant des données fiables provenant des systèmes organisationnels pour prendre des décisions en matière de gestion et de politique et pour faire rapport au Parlement ». Or, afin d'assurer l'intégrité de l'information présentée dans ces rapports, il est essentiel, d'après le Conseil du Trésor, de bien coder les accords pertinents, les produits, les services, les travaux de construction, le processus d'appel d'offres utilisé, les raisons qui ont motivé le lancement d'appels d'offres restreints et le détail des marchés adjugés.

Depuis 1999, l'ACDI utilise le « Systems, Applications and Products » (SAP) pour consigner l'information pertinente sur les projets/programmes et les marchés. L'information dans SAP sert à gérer les ressources financières et l'information sur les projets et éventuellement à la préparation de rapports tels ceux mentionnés précédemment sur la divulgation proactive et sur le rendement des activités.

Lors de notre vérification, nous avons constaté des erreurs de codage qui ont un impact sur la qualité de l'information dans SAP. En voici quelques exemples :

• Une direction générale avait pour pratique de systématiquement coder tous leurs contrats «concurrentiel» et sous le budget de fonctionnement alors que certains contrats n'avaient pas fait l'objet d'un processus concurrentiel et n'avaient pas été financés à même le budget de fonctionnement.
• Un contrat a été codé comme étant « concurrentiel » et « construction » alors qu'il n'était ni un marché concurrentiel et ni une activité de construction.
• Dix contrats d'agences de placement ont été codés comme une acquisition de biens au lieu de services pour un total de 144 260 $.
• Sept contrats ont été codés dans la catégorie des contrats entre 15 000 $ et 25 000 $ alors que le montant original des contrats se situait entre 30 000 $ et 7 $ millions de dollars chacun pour un total cumulatif de 16,5 $ millions.

Même si ces erreurs de codage n'ont pas d'impact important sur les états financiers de l'Agence, elles ont un impact sur l'information fournie dans d'autres rapports tels que ceux présentés au SCT et à TPSGC sur les activités d'approvisionnement de l'Agence.

Recommandation 9

Il est recommandé que le Chef principal des finances (CPF), en coopération avec les directions générales, établisse un programme d'assurance de la qualité pour assurer l'intégrité de l'information financière et non-financière contenue dans SAP en matière de gestion des marchés concurrentiels.

Réponse de la direction

Le Dirigeant principal des finances (DPF), en coopération avec les directions générales, établisse un programme d'assurance de la qualité, d'ici décembre 2008, pour assurer l'intégrité de l'information financière et non-financière contenue dans SAP en matière de gestion des marchés concurrentiels.

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4.2 Objectif de vérification

Déterminer si les activités contractuelles à l'administration centrale de l'Agence sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral et aux politiques de l'Agence et si les contrôles financiers sont en place et fonctionnement comme ils se doivent.

4.2.1 Critère de vérification: L'approbation du projet ou de l'énoncé de travail est conforme au cadre réglementaire et aux directives de l'Agence et respecte les autorités.

Budget d'aide

Constatation

Dans l'ensemble, l'approbation des projets est conforme au cadre réglementaire et aux directives de l'Agence et respecte les autorités.

Pour le budget d'aide, un projet doit être élaboré et approuvé avant même que l'on puisse conclure un contrat. Les projets font habituellement l'objet d'un processus d'approbation en deux étapes principales. La première étape d'approbation consiste en la signature d'un document conceptuel par le chef de la direction générale. Ce document décrit très sommairement le projet. La deuxième étape consiste en la signature d'un DAP. Ce document est approuvé par le chef de la direction générale ou la ministre dépendamment de la valeur du projet. Le DAP décrit de façon plus détaillée le projet et doit inclure, selon la Carte routière de l'Agence, une description, un plan de projet, les coûts envisagés et une analyse des risques du projet. De plus, lorsque le montant du projet dépasse les autorités déléguées à l'Agence, l'approbation du Conseil du Trésor est requise.

Lors de notre vérification, nous avons examiné si les dossiers de projets contenaient un document conceptuel et le DAP incluant toutes ses composantes dont un plan de projet et une analyse de risques. Nous avons aussi examiné si les projets avaient été approuvés en conformité avec l'Instrument de délégation des pouvoirs de l'Agence.

Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que 28 des 33 dossiers satisfont à tous les éléments du critère d'approbation de projet. Alors que l'approbation requise avait été obtenue dans tous les 33 dossiers, 5 d'entre eux n'avaient pas de plan de projet et/ou d'analyse de risques au dossier.

Comme nous pouvons conclure que le processus d'approbation est conforme au cadre réglementaire, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire. La mise en oeuvre de la recommandation à la section 4.2.6 sur l'importance de bien documenter les décisions devrait contribuer à assurer que les plans de projets et les analyses de risques sont complétés et classés dans les dossiers contractuels.

Budget de fonctionnement

Constatation

La justification invoquée pour conclure un contrat de services est, dans l'ensemble, bien détaillée dans l'énoncé de travail et rencontre les objectifs établis du programme. Cependant, le processus d'approbation des contrats n'est pas clair lorsque l'Agence utilise les services de TPSGC.

Pour tout contrat financé à même le budget de fonctionnement, l'agent responsable doit préparer un énoncé de travail décrivant les tâches à effectuer, les produits livrables et les échéanciers. Selon le bulletin contractuel - utilisation obligatoire des offres à commandes (2005-16), les ministères et les organismes doivent utiliser les offres à commandes obligatoires de TPSGC pour 10 catégories de biens et services, tels que pour les services liés au traitement de l'information et télécommunication connexe, les services de soutien professionnel et administratif, et les services de soutien à la gestion. Pour les projets dont le service ne figure pas sur la liste des offres à commande obligatoire de TPSGC, le responsable peut utiliser les offres à commande de l'Agence ou encore de TPSGC ou en l'absence de telle offre, diffuser une demande de proposition en utilisant le système de diffusion électronique MERX ou autre méthode acceptable et conforme au cadre réglementaire en ce qui a trait à la concurrence. Pour les projets dont la valeur du contrat dépasse les autorités de l'ACDI, l'agent responsable doit recourir aux services de TPSGC pour conclure un tel contrat.

Lors de notre vérification, nous avons examiné si la justification invoquée pour conclure un contrat rencontrait clairement les objectifs établis du programme, si l'énoncé de travail indiquait clairement les tâches à effectuer, les produits livrables, les coûts et les échéanciers. De plus, nous avons examiné si les énoncés de travail avaient été approuvés en conformité avec l'Instrument de délégation des pouvoirs de l'Agence.

Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que 15 des 16 dossiers satisfont à tous les éléments du critère d'approbation du projet ou de l'énoncé de travail. Pour seulement un des dossiers, le besoin de conclure un contrat n'a pas été bien justifié dans l'énoncé de travail. De plus, l'énoncé de travail a été approuvé au niveau requis pour tous les projets à l'exception d'un projet de plusieurs millions de dollars. Dans ce cas particulier, comme la valeur du projet dépassait l'autorité déléguée à la ministre de l'Agence et au Ministre de TPSGC, ce projet a fait l'objet d'une présentation au Conseil du Trésor par le ministre de TPSGC. Néanmoins ni la présentation, ni même le projet n'ont été présentés à la ministre de l'Agence pour approbation au préalable. Le responsable du projet croyait que l'approbation du Conseil du Trésor suffisait et qu'un mémoire à la ministre de l'Agence n'était pas obligatoire. Nous avons constaté qu'il n'y a pas de directives qui décrivent le processus à suivre impliquant les autorités compétentes de l'Agence pour l'approbation d'un projet d'envergure du budget de fonctionnement lorsque l'on a recours aux services de TPSGC.

Recommandation 10

Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, élabore des directives afin de s'assurer que les projets d'envergure reçoivent, au préalable, l'approbation des autorités compétentes de l'Agence lorsque l'on a recours à TPSGC.

Réponse de la direction

• La Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, se penchera sur cette recommandation en ajoutant une note explicative à l'instrument de délégation des pouvoirs afin de s'assurer que les projets de grande envergure reçoivent une approbation préalable des autorités appropriées de l'Agence lorsque les services de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada sont nécessaires.

4.2.2 Critère de vérification : Le processus de sélection du fournisseur/agence d'exécution est conforme au cadre réglementaire et est clair, transparent et objectif.

Constatation

À l'exception de la signature du rapport d'évaluation, le processus de sélection du fournisseur ou de l'agence d'exécution est conforme au cadre réglementaire du gouvernement fédéral.

Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné si pour chaque contrat, la demande de proposition ou l'énoncé de travail, selon le cas, contenait tous les éléments exigés tels qu'une description du travail à effectuer, des produits livrables et des échéanciers. Nous avons aussi examiné entre autres si :

• les critères d'évaluation faisant partie de la DDP étaient bien définis;
• les offres à commandes de TPSGC ou de l'Agence étaient utilisés le cas échéant;
• la DDP était affichée sur MERX;
• l'évaluation des propositions était documentée;
• le rapport d'évaluation était signé par les évaluateurs et présenté au Comité de révision des évaluations (CRÉ) le cas échéant; et
• la sélection du fournisseur/agence d'exécution était approuvée par la personne qui a le pouvoir délégué.

Budget d'aide

Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que 23 des 33 dossiers satisfont à tous les éléments de ce critère. Dans 10 des 33 dossiers, le rapport d'évaluation n'était pas signé par les évaluateurs. Ce rapport officiel rapporte les résultats de l'équipe d'évaluation des propositions et justifie la sélection du fournisseur/agence d'exécution. De plus dans un de ces 10 dossiers, la DDP ne comprenait pas tous les éléments exigés et la méthode de sélection n'était pas bien définie. Dans un autre dossier, l'évaluation des propositions n'était pas bien documentée et le rapport d'évaluation n'avait pas été examiné par le CRÉ.

Budget de fonctionnement

Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que 15 des 16 dossiers satisfont au critère sur la sélection du fournisseur. Dans 1 des 16 dossiers, le rapport d'évaluation des propositions n'était pas signé par les évaluateurs.

Comme nous pouvons conclure que, dans l'ensemble, le processus de sélection est conforme au cadre réglementaire, aucune recommandation n'a été jugée nécessaire. La mise en oeuvre de la recommandation à la section 4.2.6 de ce rapport qui traite de l'importance de bien documenter les décisions devrait contribuer à s'assurer que des versions signées des rapports d'évaluation sont classées dans les dossiers contractuels, que la DDP est complète et que la méthode de sélection du fournisseur/agence d'exécution est bien définie.


4.2.3 Critère de vérification: L'attribution du marché concurrentiel est conforme au cadre réglementaire et respecte les autorités.

Constatation

Certains contrats constituent un fractionnement de marchés ou encore sont signés après la date de début des travaux

Selon la politique sur les marchés du Conseil du Trésor, les marchés publics doivent, entre autres, être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l'examen du public au chapitre de la prudence et de l'intégrité, faciliter l'accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics; donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d'acquisition; et être conformes aux obligations de l'État aux termes des différents accords commerciaux.

Lors de notre vérification nous avons examiné, entre autres, les éléments suivants :

• il y avait un énoncé de travail et une description des éléments livrables;
• il y avait des modalités de paiements;
• les modalités et conditions étaient suffisantes pour atténuer le risque d'inexécution ou de non-conformité (ex. : le contrat identifie les produits livrables, les échéanciers ou encore contient une clause autorisant l'Agence à effectuer des vérifications);
• le contrat ne constituait pas un fractionnement de marché;
• l'utilisation des paiements anticipés à même le budget d'aide était justifiée;
• les signatures afférentes étaient apposées au contrat;
• le contrat était enregistré correctement dans SAP; et
• il y avait une clause au contrat autorisant l'Agence à effectuer des vérifications et des évaluations.

Budget d'aide

Les résultats de l'examen de nos dossiers du budget d'aide nous permettent de conclure que 25 des 33 dossiers satisfont à tous les éléments du critère d'attribution de marchés. Dans 1 des 33 dossiers, le contrat ne contenait pas les échéanciers et la description des produits livrables était très vague. Dans 2 des 33 dossiers examinés, le contrat constituait un fractionnement de marché et 2 des 33 dossiers n'étaient pas enregistrés correctement dans SAP. Dans 2 dossiers, l'utilisation de paiements anticipés n'était pas justifiée et, finalement dans un autre dossier le contrat a été signé après la date du début des travaux.

Budget de fonctionnement

Les résultats de l'examen de nos dossiers du budget de fonctionnement nous permettent de conclure que 12 des 16 dossiers satisfont à tous les éléments du critère d'attribution de marchés. Dans 2 des 16 dossiers examinés, le contrat constituait un fractionnement de marché. Dans 1 des 16 dossiers, la signature du fournisseur n'apparaissait pas sur la copie du contrat au dossier. Dans 1 autre dossier examiné, le contrat n'était pas signé par le fournisseur et a été signé par l'Agence après la date du début des travaux.

La mise en oeuvre des recommandations indiquées aux sections 4.1.7 et 4.2.6 de ce rapport, qui traitent de l'intégrité de l'information et de l'importance de bien documenter les décisions, devrait contribuer à améliorer la qualité des informations enregistrées dans SAP et de la documentation des dossiers contractuels.

Recommandation 11

Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés, dans le cadre de ses activités de surveillance, porte une attention particulière sur l'utilisation des paiements anticipés, les possibilités de fractionnement de marchés et la signature des contrats avant le début des travaux.

Réponse de la direction

• Dans le cadre de ses activités de surveillance, l'Unité de surveillance de la Direction de gestion des marchés examinera l'emploi de paiements anticipés dans les marchés, la possibilité de fractionnement d'un marché et la signature de marchés avant la date de début.

4.2.4 Critère de vérification: La gestion des marchés concurrentiels est faite de façon à assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics.

Constatation

Le lien entre les produits livrables/extrants et les paiements n'est pas toujours apparent.

Selon le guide de référence de l'Agence sur la diligence raisonnable, celle-ci implique une approche envers la prise de décision qui reflète la prise en compte et l'utilisation d'information adéquate et pertinente et une attention continue à la gestion d'une initiative d'une manière telle que les agents de projets ont rempli leurs responsabilités en tant que gestionnaire de programme.

Selon le document de référence sur la planification et la gestion financière des projets directifs, les modalités et les conditions d'un contrat sont de précieux outils pour garantir l'exécution de l'obligation contractuelle. On peut par exemple lier les paiements aux extrants et aux résultats ou encore établir des modalités et des conditions qui fournissent à l'ACDI des «portes de sortie» ou des occasions de réétudier le projet ou même de résilier ou de suspendre le contrat. On y indique, de plus, que le rendement financier doit être lié à la réalisation des résultats. Les aspects du rapport qui portent sur l'avancement des travaux et ceux qui portent sur la situation financière ne peuvent être examinés en isolation. C'est l'association des deux éléments qui donne une image complète des progrès accomplis par rapport aux résultats à atteindre. La Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI confirme la nécessité d'avoir un lien entre les rapports narratifs et financiers en comparant le degré d'atteinte des résultats escomptés aux sommes dépensées pour les activités en question. Selon la Carte routière, « les rapports financiers exposent les dépenses comparativement au budget approuvé pour chaque extrant ou activité » et « les factures donnent un compte rendu des dépenses pour fins de facturation conformément aux modalités de paiement prévues dans le contrat ». Ainsi « le paiement des factures doit donc normalement être conditionnel à la progression satisfaisante des travaux, dont font foi les rapports de progrès ».

Budget d'aide

La vérification examinait les éléments suivants relativement au budget d'aide :

• les exigences des contrats quant aux produits livrables/extrants (ex. : rapports de progrès, plans annuels) avaient été rencontrées,
• une évaluation du rendement du projet avait été effectuée à mi-parcours, et
• une évaluation du fournisseur avait été effectuée à la fin du projet.

Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que 14 des 33 contrats examinés satisfont à tous les éléments du critère en matière de gestion de marchés. En révisant les modalités de paiement des contrats, l'équipe de vérification n'était pas toujours en mesure de déterminer si les paiements étaient fondés sur les produits livrables/extrants ou non. De plus, dans 2 des 33 dossiers examinés, il y avait des preuves que les paiements avaient été effectués même si la performance du fournisseur n'était pas satisfaisante ou que des rapports sur les résultats n'avaient pas été soumis à l'Agence. Par conséquent, en ne faisant pas de liens directs entre les modalités de paiement et les produits livrables/extrants, l'Agence a peu de recours à sa disposition pour retenir des paiements. De plus, bien que 18 des 33 projets étaient terminés, seulement une évaluation du consultant ou du professionnel avait été effectuée à la fin du projet. Selon la Politique sur les marchés du CT, à l'achèvement du marché, l'autorité contractante devrait évaluer le travail exécuté par le consultant ou le professionnel. Si des jugements sont formulés, on devrait les appuyer de données factuelles et complètes. Cela est particulièrement important lorsque l'évaluation est négative.

Dans son rapport de vérification sur la gestion des marchés et des accords de contribution à l'Agence en 2000, le Bureau du vérificateur général, a indiqué qu'un système d'évaluation du rendement des entrepreneurs peut constituer une source d'information lors des évaluations subséquentes des soumissionnaires. À l'aide d'un tel système, l'ACDI pourrait s'assurer que le meilleur fournisseur est sélectionné et ainsi assurer la réussite du projet. L'ACDI a décidé de ne pas évaluer les fournisseurs à la fin du contrat et d'évaluer chaque soumission qui faisait suite à une demande de proposition d'après son mérite.

Budget de fonctionnement

Lors de notre vérification, nous avons examiné si les exigences des contrats quant aux produits livrables/extrants avaient été rencontrées. Les résultats de l'examen de nos dossiers nous permettent de conclure que les 16 dossiers satisfont aux éléments du critère en matière de gestion de marchés.

Recommandation 12

Il est recommandé que le Groupe des affaires opérationnelles précise davantage dans la Carte routière le lien qui doit exister entre les paiements et la progression des travaux.

Réponse de la direction

• Le Groupe des affaires opérationnelles est d'accord avec la recommandation et mettra à jour la Carte routière de l'ACDI en mettant l'emphase sur le lien entre les paiements et la progression des travaux dans le cadre de la fourniture de biens et services en conformité avec les modalités du contrat.

4.2.5 Critère de vérification : Les paiements sont effectués en conformité avec le cadre réglementaire, les autorités et les modalités du contrat.

Constatation

Le processus de vérification des comptes effectué avant le paiement doit être amélioré.

Les autorités contractantes devraient gérer et administrer leurs marchés de façon à garantir la bonne exécution de ces marchés conformément aux conditions arrêtées en matière de délais, de coût et de performance. La gestion et l'administration des marchés supposent de nombreuses activités destinées à garantir leur exécution et protéger les intérêts de l'État ainsi que les autres intervenants. Sont également visés les activités ou événements susceptibles de modifier ou d'entraver l'exécution d'un marché, par exemple la défaillance d'un entrepreneur, les différends et les modifications contractuelles. Les autorités contractantes sont tenues de gérer les marchés avec prudence et d'exercer une diligence raisonnable pour obtenir les résultats prévus.

Pour les projets du budget d'aide, certains des moyens utilisés pour surveiller le rendement d'un projet consistent à demander aux agences d'exécution de fournir des rapports narratifs sur les résultats obtenus, des rapports d'avancement du projet et des rapports financiers, ainsi que des plans de travail et autres documents pertinents.

Pour les projets du budget de fonctionnement, il s'agit de vérifier si les services ont été rendus comme prévus dans les modalités du contrat soit en demandant, entre autres, des feuilles de temps et la manière dont le temps a été utilisé pour justifier les honoraires du consultant ou en demandant des rapports d'avancements de projet ou des rapports sur les résultats selon les modalités du contrat.

Lors de notre vérification nous avons examiné si :

• l'agent responsable a certifié l'acceptation des travaux,
• l'agent qui approuve les dépenses a la délégation de pouvoir sous l'article 34 de la LGFP,
• il y a une preuve au dossier que les montants réclamés ont été vérifiés,
• les paiements sont effectués selon les clauses du contrat incluant, s'il y a lieu, les retenues de 10% et les paiements anticipés,
• les paiements sont enregistrés dans SAP correctement,
• la personne qui approuve la dépense n'est pas la même que celle qui effectue la vérification des paiements,
• dans le cas où une vérification financière a été effectuée par la Direction des finances, des mesures ont été prises pour rectifier la situation (redressements), le cas échéant.

Budget d'aide

Les résultats de l'examen de nos dossiers du budget d'aide nous permettent de conclure que 25 des 33 dossiers examinés satisfont à tous les éléments du critère sur la conformité des paiements. Dans 3 des 33  dossiers examinés, la personne déléguée n'avait pas certifié les travaux de l'agence d'exécution selon l'article 34 de la LGFP avant le paiement. Dans 1 des 33 dossiers examinés, les paiements n'avaient pas été effectués selon les modalités du contrat et dans un autre dossier, les retenues n'avaient pas été effectuées. Finalement, des paiements anticipés ont été utilisés dans 22 des 33 dossiers. De ces 22 dossiers, 3 d'entre eux n'avaient pas été effectués conformément aux modalités du contrat. Comme les faiblesses de contrôle liées à l'article 34 de la LGFP ont été soulevées dans notre rapport de 2007 sur la vérification des systèmes de dépenses d'aide, nous avons jugé de ne pas émettre de recommandation à cet effet.

Budget de fonctionnement

Les résultats de l'examen de nos dossiers du budget de fonctionnement nous permettent de conclure que 11 des 16 dossiers satisfont à tous les éléments du critère sur la conformité des paiements. Dans 3 des 16 dossiers examinés, l'agent qui a approuvé les dépenses n'avait pas la délégation de pouvoir pour le centre de coûts en question. Dans 2 des 16 dossiers examinés, les paiements n'avaient pas été effectués selon les modalités du contrat et dans un de ces 3 dossiers, les paiements anticipés n'avaient pas été comptabilisés correctement.

Paiements anticipés et retenues utilisant le budget d'aide

De plus, notre vérification nous a permis de révéler des erreurs sur les paiements anticipés et les retenues que nous jugeons important de soulever. Pour effectuer un paiement anticipé, certaines conditions doivent être rencontrées. Par exemple, avant d'effectuer un paiement anticipé, l'agence d'exécution doit remettre à l'ACDI une lettre de garantie pour le montant du paiement anticipé. Les paiements anticipés ne doivent être utilisés que dans des cas exceptionnels et pour certaines dépenses admissibles, tels que les coûts de mobilisation, et non comme source de fonds de roulement. Finalement, ces paiements doivent être basés sur des besoins réels. Dans les 22 contrats du budget d'aide où des paiements anticipés ont été utilisés, nous avons constaté les lacunes suivantes quant à l'application et l'administration de ces paiements :

• dans un des dossiers examinés, le premier paiement anticipé a été versé au fournisseur avant que l'Agence reçoive une lettre de garantie tel que l'exige le contrat;
• dans un autre cas, le contrat prévoyait que les avances pouvaient être utilisées comme source de fonds de roulement afin de payer toutes dépenses éventuelles;
• dans un autre cas, l'adjoint de programme a effectué la demande de paiement anticipé selon la demande de l'agence d'exécution et non selon les besoins en trésorerie du projet. L'agence d'exécution a demandé et reçu une avance supérieure aux besoins en trésorerie du projet.

En ce qui a trait aux retenues, les contrats contiennent habituellement une clause sur les retenues de 10 % sur les honoraires. Cette clause n'est pas toujours appliquée uniformément. Dans 1 des 28 dossiers examinés sous le budget d'aide ayant une clause sur les retenues, cette clause n'avait pas été appliquée selon les termes du contrat. Quant au budget de fonctionnement, dans un des dossiers examinés, la retenue requise n'avait pas été facturée ni déduite du paiement.

Vérification des comptes

Avant l'émission d'un paiement dans le cadre du budget d'aide, l'adjoint de programme doit effectuer une vérification des comptes. Cette vérification ne consiste pas uniquement à s'assurer que les biens ou services ont été rendus avant de transmettre les renseignements à l'agent de programme qui approuve le paiement. Elle requière aussi, entre autres, de vérifier l'admissibilité des coûts avec les modalités du contrat pour chaque catégorie de dépenses réclamées, de concilier et justifier les paiements anticipés, d'enregistrer correctement l'information dans SAP et de calculer les retenues. Au cours de notre vérification, nous avons examiné la méthode utilisée par les adjoints de programme pour effectuer cette vérification des comptes. Nous avons constaté que les procédures utilisées par ces derniers varient d'une division à une autre et que certaines divisions ont élaboré leur propre outil pour effectuer la vérification des comptes. Ces outils peuvent être mal utilisés et peuvent occasionner des erreurs selon l'interprétation de l'adjoint de programme. Bien que la Direction des finances ait émis en décembre 2007 un bulletin financier et un nouveau formulaire pour « l'attestation du rendement en vertu de l'article 34 de la LGFP », ceci ne constitue pas les procédures complètes qui sont nécessaires pour guider les adjoints de programme, étape par étape et selon le type de paiements, à la vérification des comptes.

Recommandation 13

Il est recommandé que la Direction des finances élabore des procédures complètes pour la vérification des comptes incluant la vérification des paiements anticipés et en informe les employés.

Réponse de la direction

• La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, élaborera un cours sur la vérification des comptes relativement aux dépenses du budget d'aide pour les adjoints aux programmes.
• La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, prévoit avoir terminé l'élaboration du cours en mars 2009.
• Les employés seront mis au courant au sujet du cours lorsqu'il sera offert.
• De plus, la Direction des finances élaborera une procédure relative aux paiements anticipés qui incorporera tous les documents actuels. Cette procédure sera terminée et publiée sur Entre Nous d'ici la fin du printemps 2008.

4.2.6 Critère de vérification : La documentation pour toutes les phases et activités du contrat est complète, contient les approbations, est révisée et est maintenue.

Constatation

Les dossiers des contrats et des projets ne sont pas bien documentés particulièrement en ce qui a trait à l'exercice de la diligence raisonnable dans la mise en oeuvre des marchés et des projets.

La tenue adéquate des dossiers est un élément essentiel du processus de responsabilisation et permet de veiller à l'intégrité de la piste de vérification. Elle fournit une preuve que la diligence raisonnable a été exercée à toutes les étapes du processus de passation de marché et que toutes les décisions et les approbations ont été effectuées de manière appropriée. Une bonne tenue de dossiers permet, de plus, d'assurer la continuité nécessaire du projet et du contrat lorsqu'il y a rotation du personnel.

Cette responsabilité est régie par des politiques du Conseil du Trésor dont celle sur la gestion de l'information et celle sur les marchés où on y indique que « les autorités contractantes doivent veiller à ce que les dossiers des marchés soient documentés comme il se doit et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. »

Les exigences du Conseil du Trésor en la matière sont appuyées par la Politique de gestion de l'information et cadre de responsabilisation de l'ACDI qui stipule que toutes les personnes qui exécutent un travail pour l'ACDI sont responsables de « maintenir une ou des structures de classification à jour et complètes en créant, saisissant et classant les renseignements appropriés dans les systèmes des documents de l'Agence » et de « documenter leurs activités et décisions ».

Même si des directives existent à cet effet nous avons constaté, lors de l'examen des dossiers, qu'il n'y avait pas de cohérence dans le nombre de détails maintenus dans les dossiers et que les décisions n'étaient pas toujours justifiées ou documentées comme il se doit. Citons, à titre d'exemples, l'absence de certains plans de projets et d'analyses de risques, de rapports d'évaluation ou de contrats signés que nous avons rapportée aux sections 4.2.1, 4.2.2 et 4.2.3. Afin de compléter leur examen, les vérificateurs ont dû souvent communiquer avec les agents responsables pour obtenir les documents manquants aux dossiers. Les agents responsables nous ont transmis l'information soit provenant de leur système électronique ou de leur classeur personnel. Ceci s'est avéré particulièrement vrai pour la phase de mise en oeuvre des projets et pour les contrats du budget de fonctionnement. Bien que l'Agence ait introduit un système électronique de gestion des dossiers appelé Système de gestion des documents de l'entreprise (SGDE), afin d'avoir des dossiers complets, tant en version électronique qu'en version papier, le dossier doit être créé, maintenu et entreposé adéquatement. Certaines des faiblesses des dossiers électroniques sont : le manque de système de classification de la documentation pour l'Agence; la facilité avec laquelle ils peuvent être modifiés par quiconque a accès aux fichiers électroniques partagés, à moins que l'auteur de la version électronique protège le document en n'allouant que le droit de le consulter; et la difficulté de déterminer si le document archivé est actuellement la version approuvée.

Recommandation 14

Il est recommandé que le Premier Vice-président voit à l'élaboration et à l'application d'une directive énumérant spécifiquement les exigences quant à la tenue des dossiers afin d'assurer la conformité de l'Agence à la politique de la gestion de l'information en matière de documentation des dossiers.

Réponse de la direction

• La gestion est d'accord avec la recommandation. Le Premier Vice-président a donné le mandat au Groupe des affaires opérationnelles de développer, d'ici le 30 septembre, une approbation sécuritaire et émettre une norme claire pour la documentation des dossiers.

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5.0 Conclusion

Dans l'ensemble, les activités contractuelles des marchés concurrentiels sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral et aux politiques de l'Agence. Le cadre de responsabilisation de gestion incluant les contrôles financiers est en place et fonctionne comme il se doit. Certaines améliorations ont été identifiées, entre autres, dans les domaines suivants: rôles et responsabilité, information pour la prise de décision, documentation, formation et gestion de contrat.

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Annexe 1 : Objectifs et critères de vérification et composantes du CRG

Composantes du CRG (SCT)	Objectifs	Critères
Politiques et programmes	5.1 Déterminer si le cadre de responsabilisation de gestion à l'administration centrale de l'Agence pour les marchés concurrentiels est en place et fonctionne comme il se doit.	5.1.1 Il y a des politiques, des outils et des processus pour guider les employés dans leurs activités et ces politiques, outils et processus sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral.
Responsabilisation		5.1.2 Les responsabilités et les autorités sont clairement identifiées, complètes et communiquées.
Gérance		5.1.3 Il y a des contrôles suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics.
Gestion des risques		5.1.4 Les risques sont identifiés et évalués, des mesures sont prises pour les atténuer et des suivis sont effectués.
Personnes		5.1.5 Une formation adéquate en gestion des marchés est offerte et suivie à tous les niveaux.
Résultats et rendement		5.1.6 Le rendement de l'activité contractuelle, du projet et du fournisseur est évalué et les résultats sont disséminés.
Gérance		5.1.7 L'information pour la prise de décision est fiable et disponible en temps opportun.
Responsabilisation	5.2 Déterminer si les activités contractuelles à l'administration centrale de l'Agence sont conformes au cadre réglementaire du gouvernement fédéral et aux politiques de l'Agence et si les contrôles financiers sont en place et fonctionnent comme ils se doivent.	5.2.1 L'approbation du projet ou de l'énoncé de travail est conforme au cadre réglementaire et aux directives de l'Agence et respecte les autorités.
Gérance		5.2.2 Le processus de sélection du fournisseur/agence d'exécution est conforme au cadre réglementaire et est clair, transparent et objectif.
Gérance		5.2.3 L'attribution du marché concurrentiel est conforme au cadre réglementaire et respecte les autorités.
Gérance		5.2.4 La gestion des marchés concurrentiels est faite de façon à assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics.
Gérance		5.2.5 Les paiements sont effectués en conformité avec le cadre réglementaire, les autorités et les modalités du contrat.
Gérance		5.2.6 La documentation pour toutes les phases et activités du contrat est complète, contient les approbations, est révisée et est maintenue.

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Annexe 2 : Résumé des recommandations et des réponses et plans d'action de la direction

Recommandations	Responsabilité	Réponses et plans d'action de la direction	Date cible	État
1. Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés examine les documents et les outils relatifs aux marchés publiés sur Entre Nous pour le budget d'aide et de fonctionnement et : les mette à jour et les adapte en fonction des besoins des utilisateurs, notamment en ce qui a trait aux méthodes d'évaluation des propositions et à la demande de proposition (p. ex., les critères obligatoires, les méthodes de paiements, les frais généraux); assure la cohérence entre eux; élabore des directives sur les paiements anticipés pour les marchés; et les regroupe et les organise afin d'en faciliter l'accès.	Direction de la gestion des marchés	La Direction de la gestion des marchés examine actuellement les politiques, les lignes directrices et les outils relatifs aux marchés qui sont affichés sur Entre Nous afin de les mettre à jour, de les adapter aux besoins des utilisateurs et de s'assurer qu'ils sont encore pertinents, qu'ils sont cohérents les uns avec les autres, bien organisés et faciles d'accès. Cet examen est mené dans le cadre d'un processus consultatif, au moment et dans les circonstances appropriées.	Décembre 2009	En cours
		Les lignes directrices sur les paiements anticipés dans les marchés ont déjà été élaborées. De plus, le chapitre  2 du Guide des gestionnaires de l'ACDI dans la passation des marchés a été modifié afin d'être conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et de tenir compte du fait que les paiements anticipés ne devraient être envisagés que dans des circonstances exceptionnelles. Les révisions apportées au chapitre 2 seront affichées sur Entre Nous au cours des prochaines semaines.	Au cours des prochaines semaines	En cours
2. Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, mette à jour le tableau 3 de l'Instrument de délégation afin de refléter les pouvoirs distincts pour les services, les biens et la construction des marchés concurrentiels.	Direction des finances Direction de la gestion des marchés	La Direction des finances est d'accord avec la recommandation relative à l'instrument de délégation des pouvoirs. De plus, la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, travaille en ce moment à la révision complète de cet instrument. Les pouvoirs relatifs aux services, aux biens et à la fabrication de biens concurrentiels seront clairement présentés afin de faciliter leur compréhension et leur mise en application. La Direction des finances prévoit mettre la dernière main aux révisions d'ici mai 2008 et procéder par la suite à la pleine mise en oeuvre d'un nouvel instrument de délégation des pouvoirs d'ici octobre 2008.	Octobre 2008	En cours
3. Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés élabore, tel que spécifié dans le Cadre de responsabilisation de l'Agence, un cadre stratégique et opérationnel pour la fonction contractuelle et obtienne l'approbation de la haute gestion.	Direction de la gestion des marchés	L'ensemble actuel de politiques, de guides et d'outils offerts pour soutenir les activités de passation de marchés constitue le fondement du cadre opérationnel de la fonction de passation de marchés à l'ACDI. Cependant, les cadres stratégiques de passation de marchés de l'Agence, de même que certains aspects de son cadre opérationnel, sont actuellement à l'étude dans le cadre d'un examen global de la fonction de passation de marchés de l'Agence. Cette étude et les recommandations qui en découleront devraient être présentées au Conseil de gestion au début du nouvel exercice. Le Conseil de gestion décidera des recommandations qui seront mises en oeuvre dans les diverses sections de l'Agence. La Direction de la gestion des marchés élaborera ensuite un cadre opérationnel et stratégique pour la fonction de passation de marchés de l'ACDI. Ce cadre définira clairement, entre autres, les rôles et les responsabilités des diverses parties concernées par la fonction de passation de marchés.	Dépendra des résultats de la revue faites par Deloitte de la fonction de passation de marchés de l'Agence ainsi que de la complexité des changements devant être mis en oeuvre (les ressources qui y seront dédiés influenceront aussi la cédule de mise en oeuvre.)
4. Il est recommandé que la Direction générale des politiques, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés et les directions générales, mette à jour le Cadre de responsabilisation de gestion de l'ACDI et précise clairement les rôles, les responsabilités et les autorités des agents de contrats en matière de gestion des marchés et ceux des agents de projets en ce qui a trait à la gestion des fonds publics.	Direction générale des politiques Direction de la gestion des marchés Directions générales	Direction générale des politiques : La direction générale des politiques et de rendement réviseront et feront la mise à jour du cadre de responsabilisation de l'Agence lorsque le comité de gestion aura approuvé le plan de la mise en oeuvre de l'initiative de transformation axée sur les résultats. La mise à jour du Cadre de responsabilisation de l'Agence va également inclure les rôles et responsabilités des agents de contrats. Direction de la gestion des marchés : À la suite de l'examen des services de passation de marchés de l'Agence mentionné à la recommandation 3, la Direction de la gestion des marchés s'attend à ce que les décisions du Conseil de gestion préciseront les rôles et les responsabilités des agents de contrats de l'ACDI.	Au 4e quart de 2008-2009
5. Il est recommandé que le Groupe des affaires opérationnelles mette à jour la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI afin d'inclure le rendement de l'agence d'exécution comme risque potentiel dans la gestion des projets du budget d'aide.	Groupe des affaires opérationnelles	Le Groupe des affaires opérationnelles accepte la recommandation et effectuera la mise à jour de la Carte routière des processus opérationnels de l'ACDI afin d'inclure le rendement de l'agence d'exécution comme risque potentiel à considérer lors de la planification et la gestion des projets du budget d'aide.	30 juin 2008
6. Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés et la Direction des finances, en collaboration avec la Division de l'apprentissage continu et en consultation avec les directions générales, déterminent les cours obligatoires sur la passation des marchés et sur la gestion financière pour les employés déjà en poste et les gardent régulièrement informés de toute nouveauté pertinente.	Direction de la gestion des marchés Direction des finances Division de l'apprentissage continu Directions générales	La Direction de gestion des marchés et la Direction des finances examineront tous les cours de gestion des finances et de passation de marchés offerts par l'ACDI, en consultation avec ses différentes directions, afin de déterminer quels seront les cours obligatoires pour ses employés actuels. Ces deux directions collaboreront avec la Section de l'apprentissage continu et consulteront les différentes directions de l'ACDI afin de déterminer les groupes cibles de chaque cours obligatoire, d'évaluer les ressources nécessaires au perfectionnement et de mettre en oeuvre la formation d'ici la fin de 2008. La Section de l'apprentissage continu informera les employés des cours obligatoires de gestion des finances et de passation de marchés et de tout changement au programme d'apprentissage. Les gestionnaires des directions générales seront responsables de veiller au respect des exigences quant à la formation obligatoire. La Section de l'apprentissage continu effectuera un suivi périodique pour évaluer la mise en oeuvre des cours de formation obligatoire.	Décembre 2008
		Voir recommandation 1	De plus tel qu'indiqué à la recommandation 1, la mise à jour des politiques, lignes directrices et outils relatifs aux marchés, en plus de leur adaptation aux besoins des utilisateurs, contribuera à garder les employés, déjà en poste, informés de toute nouveauté pertinente.
7. Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Division de l'apprentissage continu, élabore un cours sur la vérification des comptes pour les dépenses du budget d'aide à l'intention des adjoints de programme.	Direction des finances Division de l'apprentissage continu	La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, élaborera un cours de formation sur la vérification des comptes relativement aux dépenses du budget d'aide pour les adjoints aux programmes. La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, prévoit élaborer le cours d'ici mars 2009 grâce aux ressources offertes actuellement.	Mars 2009
8. Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés identifie dans le Cadre stratégique et opérationnel les mesures qu'elle entend prendre pour surveiller le rendement et contrôler la qualité de l'activité contractuelle.	Direction de la gestion des marchés	Dans le cadre de l'examen des services de passation de marchés de l'Agence mentionné à la recommandation 3, les fonctions de suivi des marchés et d'assurance de la qualité seront examinées. Une fois les décisions du Conseil de gestion prises, la Direction de la gestion des marchés veillera à ce que pendant le processus de passation de marchés, le suivi du rendement et l'assurance de la qualité soient bien articulés dans le cadre et que les rôles et les responsabilités soient clairement définis.	Voir la recommandation 3
9. Il est recommandéque le Chef principal des finances (CPF), en coopération avec les directions générales, établisse un programme d'assurance de la qualité pour assurer l'intégrité de l'information financière et non-financière contenue dans SAP en matière de gestion des marchés concurrentiels.	Chef principal des finances	Le Dirigeant principal des finances (DPF), en coopération avec les directions générales, établisse un programme d'assurance de la qualité, d'ici décembre 2008, pour assurer l'intégrité de l'information financière et non-financière contenue dans SAP en matière de gestion des marchés concurrentiels.
10. Il est recommandé que la Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, élabore des directives afin de s'assurer que les projets d'envergure reçoivent, au préalable, l'approbation des autorités compétentes de l'Agence lorsque l'on a recours à TPSGC.	Direction des finances Direction de la gestion des marchés	La Direction des finances, en collaboration avec la Direction de la gestion des marchés, se penchera sur cette recommandation en ajoutant une note explicative à l'instrument de délégation des pouvoirs afin de s'assurer que les projets de grande envergure reçoivent une approbation préalable des autorités appropriées de l'Agence lorsque les services de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada sont nécessaires.	Octobre 2008
11. Il est recommandé que la Direction de la gestion des marchés, dans le cadre de ses activités de surveillance, porte une attention particulière sur l'utilisation des paiements anticipés, les possibilités de fractionnement de marchés et la signature des contrats avant le début des travaux.	Direction de la gestion des marchés	Dans le cadre de ses activités de surveillance, l'Unité de surveillance de la Direction de gestion des marchés examinera l'emploi de paiements anticipés dans les marchés, la possibilité de fractionnement d'un marché et la signature de marchés avant la date de début.	En cours
12. Il est recommandé que le Groupe des affaires opérationnelles précise, davantage dans la Carte routière, le lien qui doit exister entre les paiements et la progression des travaux.	Groupe des affaires opérationnelles	Le Groupe des affaires opérationnelles est d'accord avec la recommandation et mettra à jour la Carte routière de l'ACDI en mettant l'emphase sur le lien entre les paiements et la progression des travaux dans le cadre de la fourniture de biens et services en conformité avec les modalités du contrat.	30 juin 2008
13. Il est recommandé que la Direction des finances élabore des procédures complètes pour la vérification des comptes incluant la vérification des paiements anticipés et en informe les employés.	Direction des finances	La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, élaborera un cours sur la vérification des comptes relativement aux dépenses du budget d'aide pour les adjoints aux programmes. La Direction des finances, en collaboration avec la Section de l'apprentissage continu, prévoit avoir terminé l'élaboration du cours en mars 2009. Les employés seront mis au courant au sujet du cours lorsqu'il sera offert. De plus, la Direction des finances élaborera une procédure relative aux paiements anticipés qui incorporera tous les documents actuels. Cette procédure sera terminée et publiée sur Entre Nous d'ici la fin du printemps 2008.	Mars 2009
14. Il est recommandé que le Premier Vice-président voit à l'élaboration et à l'application d'une directive énumérant spécifiquement les exigences quant à la tenue des dossiers afin d'assurer la conformité de l'Agence à la politique de la gestion de l'information en matière de documentation des dossiers.	Premier Vice-président	La gestion est d'accord avec la recommandation. Le Premier Vice-président a donné le mandat au Groupe des affaires opérationnelles de développer, d'ici le 30 septembre, une approbation sécuritaire et émettre une norme claire pour la documentation des dossiers.	30 septembre 2008

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