Le Fonds central d’intervention d’urgence : Résultats de l’évaluation de la première année d’activités

L'ACDI s'efforce de renforcer le système humanitaire international mondial. Pour y arriver, l'ACDI travaille avec d'autres donateurs et avec les Nations Unies à mettre au point le Fonds central d'intervention d'urgence (FCIU) des Nations Unies dans lequel on puisera pour intervernir rapidement lors de crises pour répondre aux besoins des populations touchées par les crises prétendument ignorées. Une évaluation préliminaire du Fonds central d'intervention d'urgence a récemment été faite par un consultant indépendant, commissionné par l'ACDI.

Résumé

Contexte
Fonds central d'intervention d'urgence
Résultats
Questions touchant le CERF
Recommandations

Contexte

Ce rapport expose les résultats de l'évaluation de la première année d'activités du Fonds central d'intervention d'urgence (CERF). Il s'agissait au départ d'une revue sommaire axée sur les processus et les systèmes, plutôt que d'une évaluation systématique des résultats. Cet examen a comporté une étude de documents et des entrevues avec 37 intervenants clés : 3 relevant du gouvernement du Canada, 14 relevant du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), 9 donateurs bilatéraux, 8 organismes de l'Organisation des Nations Unies (ONU), ainsi qu'un organisme non gouvernemental, un gouvernement étranger et une mission de l'ONU. Pendant qu'on procédait à cette évaluation, l'OCHA a commandé un examen provisoire portant sur des études de cas à réaliser dans certains pays ayant reçu un financement du CERF. L'information découlant de cet examen de l'OCHA complètera les renseignements tirés de l'évaluation de l'ACDI.

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Fonds central d'intervention d'urgence

On a constitué le CERF à la suite de la résolution 60/124 de l'Assemblée générale du 15 décembre 2005, en élargissant l'ancien Fonds central autorenouvelable d'urgence grâce à un volet de subventions comportant les objectifs suivants :

• favoriser une action et une intervention rapides afin de réduire les pertes de vie;
• augmenter les secours humanitaires lorsque le facteur temps est décisif;
• renforcer les éléments fondamentaux d'intervention humanitaire en cas de crises où les fonds sont insuffisants.

Le CERF, administré par le coordonnateur des secours d'urgence avec l'aide d'un petit secrétariat installé dans les bureaux de l'OCHA, à New York, comporte deux volets : un mécanisme de prêts s'élevant jusqu'à 50 millions de dollars et un mécanisme de subvention dont le plafond peut atteindre 45 millions de dollars. Le financement provenant de ce dernier se divise en deux guichets : le guichet d'intervention rapide et celui pour des interventions d'urgence insuffisamment financées.

Seuls les organismes de l'ONU et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM)¹ sont admissibles à recevoir une subvention du CERF². Voici les principaux critères de financement du CERF, selon les procédures et lignes directrices établies pendant sa première année d'activités :

• les projets doivent être mis en oeuvre à l'échelle du pays et approuvés par le coordonnateur des affaires humanitaires / coordonnateur résident;
• les projets doivent être fondés sur les besoins;
• les projets doivent n'inclure que les activités nécessaires à la survie;
• le CERF doit être une source de financement d'urgence; il faut épuiser l'aide de tous les autres fonds de donateurs et d'organismes avant d'avoir recours au CERF;
• les projets doivent respecter les échéances quant à l'engagement des fonds³.

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Résultats

Dans sa première année d'activités, le principal résultat du CERF a été le fait que l'OCHA ait pu établir le cadre administratif global du Fonds, tout en décaissant les fonds du CERF. La plupart des intervenants interrogés ont eu des commentaires très positifs quant au concept du CERF et des subventions accordées jusqu'à maintenant. Cependant, afin d'obtenir ces résultats, l'OCHA a dû s'assurer des promesses des donateurs, élaborer l'infrastructure administrative, puis verser les premiers fonds.

Selon les informations obtenues, les contributions payées en 2006, soit 298,6 millions de dollars américains, ont dépassé les attentes de l'OCHA. On rapporte des dons de 50 pays et de deux autres organisations (un gouvernement local et une ONG), dont quelques donateurs non traditionnels. Les promesses de dons initiales pour 2007 semblent prometteuses : jusqu'à présent, on observe une augmentation des contributions des dix principaux donateurs de 2006, et deux pays (le Canada et les États-Unis) n'ont pas encore fait de promesse de dons.

En date d'avril 2006, des fonds ont été versés à neuf organismes de l'ONU (y compris l'Organisation internationale pour les migrations); ils ont servi à offrir des secours humanitaires dans 35 pays. En avril 2007, le CERF avait déjà financé 468 projets. Comme l'a annoncé le coordonnateur des secours d'urgence, 70 % des fonds du CERF ont été alloués par l'entremise du guichet d'intervention rapide et l'autre 30 %, par celle du guichet pour les interventions d'urgence insuffisamment financées. Selon les renseignements obtenus, ces fonds ont contribué à répondre aux besoins humanitaires (tels qu'ils sont définis par les équipes à l'échelle des pays et à l'administration centrale de l'OCHA). Les documents du CERF font état d'exemples de contributions, lesquelles visent à :

• soutenir les secours humanitaires les premiers jours après une catastrophe;
• fournir une infrastructure d'appui à l'intervention humanitaire;
• atténuer les répercussions des catastrophes sur les vies des habitants;
• accélérer l'exécution de programmes prioritaires nécessaires à la survie dans des cas d'urgence où les activités de réponses sont insuffisamment financées.

Pendant sa première année d'existence, l'OCHA a élaboré l'infrastructure pour l'administration du CERF, dont, selon les besoins, l'élaboration et la révision :

• d'outils administratifs (procédures, critères, lignes directrices et modèles de présentation de projets et d'ententes);
• de mécanismes et d'outils de communication visant la production de rapports à l'échelle de l'organisme et des pays;
• de matériel de communication de l'information/de sensibilisation, notamment le site Web du CERF, principal outil de communication du CERF;
• de documents de formation pour appuyer la formation continue des coordonnateurs des affaires humanitaires ainsi que la formation des formateurs pour les organismes de l'ONU à l'administration centrale et sur le terrain;
• de mécanismes de consultation, dont un groupe spécial formé d'organismes membres du Comité permanent interorganisations et le Groupe consultatif du CERF, qui offre une orientation stratégique et des conseils spécialisés pour le CERF.

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Questions touchant le CERF

Bien que l'infrastructure et les décaissements aient été approuvés, un certain nombre de questions restent en suspens quant à la structure et à la mise en oeuvre du CERF :

• l'absence d'un cadre stratégique clair de même que le manque de transparence et de clarté quant à la définition des concepts clés, tels que « nécessaire à la survie », « insuffisamment financés » et « donateur de dernier recours »;
• les frustrations des organismes de l'ONU relativement aux ententes financières et présentations de rapport actuelles, qui, si elles ne sont pas résolues, risquent de compromettre l'intervention rapide en cas de crise humanitaire;
• l'absence d'un cadre de rendement associé au CERF qui permettrait d'expliciter les résultats clés, de déterminer les renseignements à recueillir régulièrement, de préciser les données de référence des variables clés, d'élaborer des méthodes pour régler certaines des questions les plus problématiques (l'additionnalité, par exemple), et d'établir des mécanismes de communication externe - particulièrement en ce qui a trait aux donateurs du CERF;
• la mesure dans laquelle la valeur des coûts administratifs du Secrétariat et des organismes de l'ONU est fournie;
• la capacité limitée du Secrétariat du CERF à gérer le portefeuille de projets;
• les liens avec d'autres mécanismes de financement.

L'Assemblée générale a créé le CERF de manière à ce que seuls les organismes de l'ONU soient admissibles à recevoir des fonds directement. Cependant, le rôle des ONG au sein du CERF et le fait qu'elles n'aient pas d'accès direct au Fonds ont fait l'objet d'un débat considérable, qui se poursuit.

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Recommandations

Il est possible de donner suite dès maintenant à certaines recommandations de changement. Cependant, la plupart des questions doivent faire l'objet de recherches plus approfondies (particulièrement au moyen de la collecte d'information portant sur la mise en oeuvre du CERF sur le terrain). Celles-ci peuvent être réalisées au cours de l'examen provisoire actuel que l'OCHA effectue à propos du CERF, ainsi que pendant l'examen commandé par l'Assemblée générale concernant les résultats un peu plus à long terme du CERF, et qui sera effectué en 2008.

On recommande que l'OCHA :

• élabore le plus rapidement possible un cadre de rendement pour le CERF afin de s'assurer que des renseignements appropriés sont accessibles pour les rapports suivis sur le CERF et que l'évaluation du CERF, commandée par l'Assemblée générale pour 2008, puisse remédier avec efficacité aux principales difficultés relatives au Fonds (recommandation 2);
• veille à ce que l'évaluation commandée par l'Assemblée générale étudie les questions suivantes :
• • la valeur des frais administratifs perçus par le Secrétariat et les organismes de l'ONU;
  • le rôle des ONG au sein du CERF et leur accès au financement de ce dernier (recommandation 4);
• se penche sur les questions suivantes, à l'aide de l'information additionnelle qui sera mise à sa disposition concernant la mise en œuvre du CERF sur le terrain, et ce, après que l'examen provisoire ait été réalisé :
• • le besoin d'un cadre stratégique clair qui lie les exigences globales de la résolution de l'Assemblée générale aux critères précis du Fonds;
  • le besoin d'une plus grande transparence et clarté quant aux définitions et aux critères de financement du CERF;
  • la relation entre le CERF et les autres mécanismes de financement des secours humanitaires (recommandation 5).

On recommande que l'ACDI, en collaboration avec d'autres donateurs bilatéraux et le Groupe consultatif du CERF :

• encourage la résolution des problèmes touchant les ententes financières prises avec le CERF afin de favoriser l'adhésion aux bonnes pratiques d'action humanitaire (recommandation 1);
• inciter l'OCHA à fournir les ressources appropriées au Secrétariat du CERF compte tenu, surtout, du montant de plus de six millions de dollars en coûts d'appui aux programmes tirés des dépenses du CERF (recommandation 3).

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Retour au texte

1. Pour les fins du présent rapport, le terme « organismes de l'ONU » réfère à ces organismes et à l'OIM.
2. L'OCHA ne peut demander une subvention, mais elle est admissible aux prêts du CERF.
3. Les fonds alloués par le guichet d'intervention rapide doivent être engagés dans les trois mois suivant leur décaissement par le CERF. Ceux alloués par le guichet pour les interventions d'urgence insuffisamment financées doivent être engagés au plus tard le 31 décembre de l'année du décaissement des fonds. Les fonds alloués en 2006 dans le cadre de ce dernier font exception à cette règle : les organismes bénéficiaires d'un financement du CERF doivent engager les fonds d'ici le 30 juin 2007.