Vérification du programme-pays pour la Russie

Sommaire

La vérification du programme-pays pour la Russie de la Direction générale de l'Europe centrale et de l'Est (ECE) a été effectuée entre octobre 2003 et mars 2004, certains travaux supplémentaires ayant été réalisés en mai 2004. Par suite de l'examen préliminaire et de l'analyse des risques, la vérification a porté sur trois grands domaines : la stratégie, les partenariats et les opérations. Ayant uniquement été réalisée au niveau du programme, elle n'a, par conséquent, comporté aucun examen ni analyse en profondeur des opérations financières rattachées aux activités de l'ACDI à l'administration centrale ou aux projets exécutés en Russie. Le programme-pays pour la Russie comporte des activités de coopération technique dans un éventail de secteurs. En 2002-2003, les décaissements effectués à même le budget du programme se sont élevés à 19 549 322 $, auxquels s'est greffé un versement de 2 millions de dollars au titre du Programme d'aide humanitaire de la DGECE destiné à la Tchétchénie.

Stratégie

Lorsque les programmes de l'ECE ont été transférés à l'ACDI au milieu des années 1990, l'Agence a élaboré une stratégie pour la Russie (1996). Cette stratégie indiquait que « bien que le programme soit, par nature, principalement réactif, il est également proactif en ce qu'il permet de lancer certains projets clés ». La stratégie a été révisée en 2000, puis en 2002. La plus récente initiative, le cadre de programmation-pays pour la Russie (CPR), a été achevée en juin 2002 avec deux principaux objectifs, « l'État » et « les particuliers », et l'adoption d'une approche « plus proactive et plus ciblée ». Il est crucial d'établir une stratégie stable, claire et bien comprise pour la réussite du programme-pays pour la Russie, mais la stabilité semble illusoire. Ce point a été pris en compte (à la suite d'une réduction du financement de 5 millions de dollars) dans le plan de travail de 2004-2005 : « Dans le plan de travail du dernier exercice, les budgets de programmation et des activités du programme devaient être maintenus jusqu'en 2008. Au cours de l'exercice 2004-2005, le programme-pays pour la Russie devra néanmoins s'adapter à un nouveau cadre de programmation, et cet exercice sera, par conséquent, une (autre) période de transition pour le programme. » Le problème de l'incertitude entourant l'avenir et la stratégie du programme a des répercussions importantes sur son orientation, les relations avec les partenaires et les opérations, et doit être réglé.

Dans la Visualisation stratégique de la DGECE - Vision 2010, on note que les grands principes de l'Aide internationale efficace (AIE), nommément, la cohérence des politiques, la coordination des donateurs, des partenariats plus solides et la prise en charge locale constituent les éléments clés de tous les programmes de la Direction générale. Le programme-pays pour la Russie adhère à ces principes, et des mesures ont été adoptées en vue de les atteindre.

Partenariats

Le programme-pays pour la Russie représente un défi dynamique et en pleine évolution, qui exige la collaboration, l'intégration et l'harmonisation des points de vue et des activités des principaux partenaires, c'est-à-dire le gouvernement du Canada, les agents d'exécution canadiens et les partenaires russes. La réussite des projets et, en fin de compte, celle du programme, est largement tributaire de la qualité des relations entre les partenaires. Des efforts sont entrepris pour établir et renforcer les partenariats ACDI-Russie, et l'on devrait également encourager les partenariats ACDI-AEC ou AEC-Russie. Une déclaration claire, encourageant l'établissement de partenariats, en particulier avec les AEC, soulignerait l'importance du plein engagement de tous les participants au programme-pays pour la Russie, et démontrerait la nécessité de faire participer totalement les partenaires canadiens.

Gestion des risques

En novembre 2003, l'ACDI a publié un guide sur l'analyse et la gestion des risques, intitulé « Évaluation et gestion des risques : Document de référence à l'intention des agents de programmes bilatéraux », dans lequel on indique que l'évaluation officielle des risques externes et opérationnels au niveau des programmes relève du personnel de bureau. Bien que l'on ait pris certaines mesures de gestion des risques au niveau du programme, elles se sont limitées au stade de la définition des risques. Les étapes de l'évaluation, de la quantification, du suivi, de l'atténuation et de l'établissement de rapports ne sont pas bien définies ou organisées et doivent être améliorées.

Opérations

Le cadre de programmation-pays pour la Russie de 2002 fournissait des paramètres stratégiques généraux pour le programme-pays pour la Russie, mais n'abordait pas le volet de mise en oeuvre de la stratégie. Le dernier plan de travail annuel de 2004-2005, quant à lui, ne fait pas état des répercussions, des résultats et des extrants précis visés, ni de la manière de les obtenir. Il était donc difficile de déterminer quelles mesures, le cas échéant, avaient été prises pour convertir le cadre de programmation-pays en un plan opérationnel qui énonce les éléments stratégiques, tels que la composition des programmes, la planification des ressources humaines, le suivi et la mesure du rendement. Les points forts et les lacunes de ces différents éléments sont traités dans des sections précises du présent rapport. Chaque élément pourrait être renforcé par une planification et un examen plus rigoureux, ce qui améliorerait leur contribution à la mise en oeuvre, aiderait le programme à convertir efficacement ses objectifs stratégiques en activités opérationnelles, et favoriserait l'utilisation plus efficace et plus efficiente des ressources.

Il faut régler la question de l'inscription des projets de l'ACDI auprès du gouvernement russe, et l'incidence que cela peut avoir sur leurs opérations. La situation concernant les avantages que comporte l'inscription d'un projet et les répercussions fiscales qui en résultent est, au mieux, compliquée au sein de la Fédération de Russie. La section de l'ACDI à l'ambassade a participé aux discussions sur ce sujet, mais il n'y pas de trace d'un énoncé ou d'une position clairement définis pour aider les organismes canadiens et le personnel de l'ACDI à l'ambassade ou à l'administration centrale à formuler des avis sur le sujet.

La vérification a permis de déceler à la fois les points forts du programme-pays pour la Russie et les domaines à améliorer. De façon générale, il semble que les domaines à parfaire, en particulier ceux qui portent sur la stratégie et les partenariats, sont ancrés dans la réponse de l'ACDI concernant l'évolution constante de la situation dans les domaines politique, économique et social en Russie. Globalement, le programme est bien géré par le personnel, tant à l'administration centrale que sur le terrain. La vérification a révélé l'existence de consultations et d'un esprit de collaboration avec les partenaires, un souci de maintenir une approche stratégique efficace et à jour, une volonté d'aligner les projets sur le cadre en place, et une prise de conscience sur la nécessité de réexaminer le cadre à la lumière des changements budgétaires et des défis sur la raison d'être du programme.

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Vérification du programme-pays pour la Russie (PDF, 350.74 Ko, 52 pages)